Органы предварительного следствия в годы становления советского государства (1905- 1993 гг)

Февральская буржуазно-демократическая революция 1917 г. существенных изменений в структуру и деятельность судебно-следственного аппарата не принесла.

Октябрьская же революция практически полностью ликвидировала царскую судебную систему, упразднив в соответствии с Декретом о суде №1, утвержденным Советом Народных Комиссаров 22 ноября 1917г., «доныне существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно и институты присяжной и частной адвокатуры». Титов Ю. П. История государства и права России: Учебник. - М.: ООО «ТК Велби», 20003.- С. 187.

Зарождение и формирование органов предварительного следствия в период с 1917-1999 гг. можно разделить на ряд этапов, характеризующихся конкретной исторической обстановкой. Гаврилов Б. Я. Этапы становления и пути совершенствования деятельности органов предварительного следствия // Юридический Консультант. - 2000. - № 10.- С. 21.

Первый период (с 1917 по 1924 гг.) продолжался до принятия уголовно-процессуальных кодексов РСФСР 1922, 1923 гг. и Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1924 г.

Характерной обстановкой этого периода явилась первоначальная множественность структурных построений следственных органов, обусловленная сломом старой судебно-следственной системы и поиском новых форм ее организации, проверка и испытание их на практике, постепенный отбор наиболее жизнеспособных и законодательное их закрепление, а так же подконтрольность следственных органов Советам. В решении принципиальных вопросов создания следственных органов Советской власти высокая организующая роль принадлежала Наркомату юстиции (в1918-1926 гг. наркомом юстиции был Д.И. Курский). Прообразом следственных органов этого периода стала следственная комиссия Военно-революционного комитета при Петроградском Совете рабочих и солдатских депутатов и аналогичные комиссии в других местностях. Расследованием преступлений, наряду со следственной комиссией, в октябре-ноябре 1917 г. занимались так же штабы Красной гвардии. Какой-либо законодательной регламентации их деятельности не было, и действовали они на основе революционного правосознания.

Первым законодательным актом, регламентирующим работу следственных органов, стал Декрет о суде № 1 от 22 ноября 1917 г., который установил: «Впредь до преобразования всего порядка судопроизводства предварительное следствие по уголовным делам возлагается на местных судей единолично». Существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, присяжной и частной адвокатуры были упразднены.

В соответствии со ст. 8 Декрета при Советах были образованы особые следственные комиссии для производства коллегиального предварительного следствия по делам о контрреволюционных преступлениях, подлежащих ведению рабоче-крестьянских революционных трибуналов.

Позднее, согласно Декретам о суде № 2 от 7 февраля 1918 г. и №3 от 20 июля того же года в России образовались следственные комиссии окружных судов, которые осуществляли предварительное следствие по делам об убийствах, причинении тяжких телесных повреждений, изнасиловании, бандитизме, разбоях, подделке денежных знаков, взяточничестве и спекуляции, а так же по наиболее сложным делам, подсудным уездным и городским судам.

В соответствии с положением о народном суде РСФСР, утвержденным Декретом ВЦИК от 30 ноября 1918 г., расследование уголовных дел, подлежащих рассмотрению коллегиальным составом суда, с участием заседателей, осуществлялось уездными и городскими следственными комиссиям. По остальным делам суд ограничивался дознанием, проведенным милицией, или принимал решение о передаче дел в следственную комиссию. В случаях, не терпящих отлагательства, предварительное следствие могло быть поручено народному судье. Расследование государственных преступлений входило в обязанности Военной Чрезвычайной Комиссии (ВЧК).

Инструкцией об организации рабоче-крестьянской милиции, принятой в октябре 1918 г., к компетенции милиции и уголовного розыска было отнесено расследование дел, переданных им народным судом или следственными комиссиями. Для расследования этих дел в аппаратах уголовного розыска и ВЧК вводились должности следователей.

Положением о народном суде РСФСР от 27 октября 1920 г. были учреждены должности народных следователей, которые состояли в ведении советов народных судей и действовали в пределах своего участка, и следователей по важнейшим делам при губернских отделах юстиции и Наркомате юстиции. Суды осуществляли подбор и назначение следственных кадров, ведали финансированием и отчетностью, а так же проводили ревизии подчиненных им следственных участков. Следователи руководили действиями розыскных аппаратов и могли проверять любой акт органов дознания. Оперативное управление следствием возлагалось на органы прокуратуры.

Постановлением третьей сессии ВЦИК 25 мая 1922 г. был утвержден первый Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР. Хотя он и не содержал перечня органов предварительного следствия, но в ст. 23 Кодекса говорилось, что под словом «следователь» разумеются народные следователи, следователи, состоящие при советах народных судей и революционных трибуналах, военные следователи и следователи по важнейшим делам при Наркомате юстиции. Указанным кодексом должности следователей в уголовном розыске были упразднены, и первый следственный аппарат органов внутренних дел (по общеуголовным преступлениям) ликвидирован. Принятые в 1924 г. Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик установили, что «органами производящими предварительное расследование являются органы дознания, следователи и иные должностные лица, коими это предоставлено общесоюзными законами и законами союзных республик», но вопросы ведомственной принадлежности следователей Основы не затрагивали. Вахитов Ш. К. Место следственного аппарата в системе государственных органов // Советское государство и право. - 1998. - № 2. - С. 77.

Таким образом, к концу первого периода становления следственного аппарата была сформирована правовая основа предварительного следствия, определились организационные формы деятельности следственного аппарата, выделились специальные следственные аппараты по делам о контрреволюционных (ВЧК-ОГПУ) и воинских (военные следователи) преступлениях.

Дальнейшая реорганизация предварительного следствия по делам об общеуголовных преступлениях в значительной степени связана с возникновением и развитием органов прокуратуры.

28 мая 1922 г. третья сессия ВЦИК ввела в систему органов юстиции новый орган - государственную прокуратуру - и приняла первое Положение о прокурорском надзоре. СУ РСФСР. 1922. № 36. Ст. 424. Наряду с другими функциями на прокуратуру был возложен надзор за расследованием уголовных дел. Эта сторона ее деятельности стала впоследствии развиваться достаточно интенсивно. Следственные же аппараты повсеместно оставались (до 1928 г.) в административном подчинении судов.

Второй период (с 1924 по 1936 г.) характеризуется постепенным выводом следственного аппарата из-под контроля органов юстиции и местных Советов, централизацией этого аппарата в системе прокуратуры с одновременным существенным расширением подследственности и полномочий органов дознания.

В 1924 г. на Пятом съезде деятелей советской юстиции А.Я. Вышинский поднял вопрос о передаче следственного аппарата в полное административное и оперативное подчинение прокуроров.

3 сентября 1928 г. постановлением ВЦИК и СНК РСФСР были внесены изменения в Положение о судоустройстве РСФСР, следователи выведены из подчинения судов и полностью подчинены прокурорам. Тем не менее, подконтрольность следователей Наркомюсту и местным советам еще сохранялась, поскольку прокуратура оставалась в структуре Наркомата юстиции, так как прокурор РСФСР и председатель Верховного Суда РСФСР по должности являлись заместителями наркома юстиции, а губисполкомы устанавливали число и границы следственных участков, а так же утверждали решения прокуроров о назначении и увольнении народных следователей.

20 июня 1933 г. постановлением ЦИК и СНК СССР утверждена Прокуратура СССР как самостоятельный орган, независимый от Верховного Суда СССР. Однако во всех союзных республиках прокуроры и следователи оставались в системе наркомюстов союзных республик.

Такое положение, когда Прокуратура СССР и ее следственная часть действовали вне системы органов юстиции, а все ниже стоящие звенья Прокуратуры входили в систему наркомюстов, просуществовало до 1936 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. (образовании Наркомата юстиции СССР) предусматривалось «выделить из системы народных комиссаров юстиции союзных и автономных республик органы прокуратуры и следствия, подчинив их непосредственно Прокурору Союза ССР» Титов Ю. П. История государства и права России: Учебник. М.: ООО «ТК Велби», 2003. - С. 158. (Прокурором СССР В 1935-1939 гг. был А. Я. Вышинский). По основной же массе общеуголовных преступлений органами милиции проводилось дознание, материалы которого направлялись прокурору, а после утверждения им обвинительного заключения - в суд. Прокурор мог поручить милиции расследование любого дела в полном объеме. К тому же по делам, по которым предварительное следствие являлось обязательным, милиция и без такого поручения могла проводить следственные действия в течение месяца, после чего дело передавалось следователю, а тот в соответствии со ст. 109 УПК РСФСР, признав поступивший к нему материал дознания достаточно полным, мог ограничиться лишь предъявлением обвинения, допросом обвиняемого и составлением обвинительного заключения.

Небезынтересно заметить, что именно на этот период приходится резкое падение образовательного уровня следственных работников: число сотрудников следственного аппарата с высшим образованием с 17,5 процента в 1923 г. сократилось к 1937 г. до 4 процентов; в 1934 г. оно составляло 7,4 процента, в 1937 г. - 9,3 процента, и лишь в 1953 г. достигло 30,3 процента. Гаврилов Б. Я. Этапы становления и пути совершенствования деятельности органов предварительного следствия // Юридический Консультант. - 2000. - № 10.- С. 21. Подобная тенденция вряд ли была случайной, поскольку имевшие место нарушения законности гораздо проще было совершать руками людей, не обладавших достаточной образованностью, в том числе и юридической.

Третий период (с 1936 по 1963 гг.) охватывает время от сосредоточения следственного аппарата в Прокуратуре СССР до законодательного предоставления органам охраны общественного порядка (предшественник Министерства внутренних дел) права производства предварительного следствия. В организационном плане характерными его чертами явились; с одной стороны, наличие единого следственного аппарата по общеуголовным делам в системе прокуратуры и одновременно многочисленные трудности, обусловленные, как правило, перегрузками следователей, и, с другой стороны; растущая в связи с этим роль органов дознания в расследовании преступлений, для чего в 1940 - 1950 гг. в милиции были созданы свои следственные аппараты, руководство, которых осуществлялось следственным отделом Главного управления милиции МВД СССР.

В период Великой Отечественной войны специфической особенностью предварительного следствия явилось развитие уголовно - процессуального законодательства по линии расширения юрисдикции военной юстиции, искоренения и упрощения процессуальной регламентации в отношении некоторых преступлений.

В послевоенный период действовал УПК 1923 г. с внесенными в него дополнениями и изменениями. Как и ранее, по основной массе дел об общеуголовных преступлениях производилось дознание, которое по форме практически не отличалось от предварительного следствия. Следственный аппарат формально оставался единым, сосредоточенным в органах прокуратуры, но основную массу уголовных дел расследовала милиция и ее следователи.

Несмотря на это, Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик, принятые 25 декабря 1958 г., и утвержденный в соответствии с ними Уголовно - процессуальный кодекс РСФСР наделил правом производства предварительного следствия лишь следователей органов прокуратуры и госбезопасности.

В связи с чем следственный аппарат милиции был вновь, как и в 1922 г., ликвидирован. Однако полностью освободить милицию от функций расследования не удалось. Например, в 1962 г. милицией в качестве органа предварительного следствия по поручению органов прокуратуры было окончено расследование более половины уголовных дел. Создавшееся положение потребовало решения ряда вопросов, направленных на совершенствование предварительного расследования преступлений.

6 апреля 1963г. Президиум Верховного Совета СССР издал Указ № 1237 - 6 «О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка», которым наделил органы общественного порядка, наряду с органами прокуратуры и государственной безопасности, правом производства предварительного следствия. В соответствии с названным Указом в системе Министерства охраны общественного порядка был вновь создан следственный аппарат. К подследственности следователей органов внутренних дел были отнесены дела об общеуголовных преступлениях, а следователей прокуратуры - более узкая категория дел: главным образом, о должностных, хозяйственных преступлениях, против правосудия и дела об убийствах и изнасилованиях, а так же о преступлениях несовершеннолетних. Подследственности следователей органов государственной безопасности и военной прокуратуры эта реформа не затронула. Одновременно было сохранено право милиции производить в полном объеме дознание по значительному числу преступлений.

Четвертый период (с 1964 по 1988 гг.) характеризовался тем, что следственный аппарат органов охраны общественного порядка (в дальнейшем - Министерства внутренних дел) за сравнительно короткий срок превратился в структуру правоохранительных органов, осуществляющую расследование основного количества совершенных в стране преступлений.

В 1964 г. следственным аппаратом органов внутренних дел было окончено производством 61,4 в 1966 г. - 67, в 1978 г. - 76 и в 1999 г. - 89,2 процента от общего числа оконченных всеми правоохранительными органами уголовных дел, по которым предварительное следствие обязательно. (Приложение 1).Гаврилов Б. Я. Этапы становления и пути совершенствования деятельности органов предварительного следствия // Юридический Консультант. - 2000. - № 10.- С. 21.

В указанный период последовательно возросла численность следственного аппарата (например, на 1 января 1978 г. она составила 13,7 тыс. штатных единиц против 8,5 тыс. в 1964 г.), улучшался и качественный показатель кадрового состава: к январю 1978 г. удельный вес следователей с высшим юридическим образованием составил около 85 процентов, а со стажем работы более трех лет превысил 60 процентов. См. там же. С. 21.

Характеризуя первоначальный этап (до 1978 г.) четвертого периода становления следственного аппарата органов внутренних дел можно сформулировать два важных вывода:

-не произошло «сращивания» следственного и оперативного аппаратов, находящихся в одном ведомстве, и роста на этой почве числа нарушений законности при расследовании уголовных дел, чего вполне обоснованно опасались научные работники, и даже отдельные практики;

-следственный аппарат органов внутренних дел обеспечил расследование значительной части преступлений в соответствии со своей подследственностью, о чем объективно свидетельствуют приведенные выше данные об объеме следственной работы и ее качественные характеристики: для дополнительного расследования возвращалось в среднем менее 4 процентов дел, в сроки свыше двух месяцев расследовалось не более 5 процентов, а количество граждан реабилитированных в ходе расследования и оправданных судами составляло менее двух человек на 1000 привлеченных к уголовной ответственности. Эти показатели оказались вполне сопоставимыми со статистическими данными о качестве следствия и состоянии законности при расследовании уголовных дел следователям прокуратуры.

Это дало основание законодателю передать в альтернативную подследственность следователей органов внутренних дел уголовные дела о так называемых «хозяйственных» преступлениях (хищение, взяточничество, должностные преступления и подлоги), а с 1 сентября 1978 г. все без исключения преступления, совершенные несовершеннолетними или с их участием, в том числе такие наиболее сложные для доказывания составы, как убийства, изнасилования.

В течение последующих десяти лет (до 1987 г.) следственный аппарат органов внутренних дел обеспечивал расследование 70 процентов совершаемых в стране преступлений и 90 процентов уголовных дел об экономических преступлениях. Доля следователей с высшим юридическим образованием на 1 января 1989 г. составила 87,4 процента и 69,2 процента со стажем работы свыше трех лет, соответственно обеспечивалось высокое качество следствия: для дополнительного расследования возвращалось менее 5 процентов дел; основное число дел (90 процентов) расследовалось в сок до двух месяцев. До 1985 г. отмечалась так же тенденция значительного сокращения количества нарушений законности (доля реабилитированных следствием и оправданных судами составила 1 чел. на 1000 привлеченных к уголовной ответственности). Факты взяточничества и иных преступлений, совершенных следователями исчислялись единицами в год. Гаврилов Б. Я. Этапы становления и пути совершенствования деятельности органов предварительного следствия // Юридический Консультант. - 2000. - № 10.- С. 21.

Однако начиная с 1989 г. ситуация коренным образом изменилась в негативную сторону.

Пятый период (с 1989 г. по 1999 г.) характеризовался рядом факторов, оказавшими отрицательное влияние на состояние следственной работы.

Во-первых, увеличилось с 1,2 млн. в 1988 г. до 3 млн. в 1999 г. количество зарегистрированных преступлений. И, несмотря на увеличение за этот период в 2,1 раза штатной численности, нагрузка на следователей в этот период составляла среднем 70 дел на 1 штатную единицу, а в отдельных регионах доходила до 120-130 дел. Увеличением штатной численности было обеспечено снижением к 1999 г. средней нагрузки до 50 дел, однако с учетом отпусков, дежурств, учебы реальная нагрузка по-прежнему превосходила в 2- 2,5 раза нормативно-установленную (30 находящихся в производстве уголовных дел в год), что является, нередко, причиной допускаемого следователями брака в работе и нарушений законности. Гаврилов Б. Я. Этапы становления и пути совершенствования деятельности органов предварительного следствия // Юридический Консультант. - 2000. - № 10.- С. 21.

Во-вторых, увеличилась организованность преступной среды, и одновременно возросло противодействие раскрытию и расследованию преступлений. Так, число выявленных за указанный период преступлений с квалифицирующим признаком «совершено организованной группой» возросло в 10 раз (с 3,3 тыс. в 1989 г. до 32,9 в 1999 г.). Расследовано несколько сотен уголовных дел о финансовых мошенничествах (финансовых «пирамидах»), число потерпевших, по которым составило более 5 млн. граждан. См. там же. С. 21.

В-третьих, значительным изменениям подверглось и законодательство. С 1 января 1997 г. действует Уголовный кодекс Российской Федерации, в который включены 63 новых состава преступлений, основную массу которых расследуют следователи органов внутренних дел. А уголовно-процессуальное законодательство формируется сегодня с учетом ряда постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, направленных на обеспечение конституционных прав и свобод, участвующих в уголовном судопроизводстве лиц.

В-четвертых, начавшиеся в России экономические преобразования вызвали резкий отток следователей, в основном в коммерческие структуры и адвокатуру, где уровень заработной платы многократно превышал размер их денежного довольствия в органах внутренних дел. По тем же причинам следователи уходили в суды и органы прокуратуры. Должностной оклад следователя городского, районного звена органов прокуратуры в 3 раза выше, чем у следователя органа внутренних дел. В основном по этим причинам в 1994-1999 гг. из следствия ежегодно уходило 5,5 - 6 тыс. наиболее подготовленных специалистов. Гаврилов Б. Я. Этапы становления и пути совершенствования деятельности органов предварительного следствия // Юридический Консультант. - 2000. - № 10.- С. 21.

В итоге за 11 лет из органов внутренних дел уволилось более 40 тыс. следователей, в ряде регионов кадровый состав следователей обновился дважды. (Приложение 2).

Все это обусловило резкое снижение профессионального уровня следственных работников. К 1997 г. доля следователей с высшим юридическим образованием сократилось до 43,6 процента, а со стажем работы свыше трех лет - до 37,5процента. См. там же. С 21.

Все это привело к ухудшению качественных показателей следствия, росту нарушений законности. Удельный вес уголовных дел, возвращенных для дополнительного расследования в 1997 г. составил 7,8 процента, оконченных в срок свыше двух месяцев - 16,3 процента, число реабилитированных следствием и оправданных судами возросло более чем в 4 раза (до 4,4 чел. на 1000 привлеченных к уголовной ответственности). См. там же. С. 21. (Приложение 3)

Однако ради объективности следует отметить, что основные параметры, по которым осуществляется контроль за результатами работы следователей органов внутренних дел (качество и сроки расследования, удельный вес прекращенных дел, состояние законности), оставались в эти годы стабильно лучше, чем в следственных аппаратах других правоохранительных органов. Гаврилов Б. Я. Этапы становления и пути совершенствования деятельности органов предварительного следствия // Юридический Консультант. - 2000. - № 10.- С. 21.

Таким образом, складывающаяся в России за последние годы криминогенная ситуация при явно не достаточном уровне ресурсного и нормативно-правового обеспечения деятельности органов предварительного следствия, высокой текучести кадров и низком профессионализме части следственных работников требовали разработки и принятия адекватных и наиболее оптимальных мер по дальнейшему реформированию следственного аппарата и законодательной базы его функционирования, а так же мобилизации скоординированных с оперативными службами усилий следствия на приоритетных направлениях борьбы с организованной и экономической преступностью, коррупцией, наркобизнесом, терроризмом и иными тяжким преступлениями.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   Скачать   След >