Экологическая политика, программы, стратегические планы действий

Экологическая политика, программы и стратегические планы действий - все это атрибутика системного экологического управления и, в частности, результаты стратегического экологического планирования как одной из главных функций системного экологического управления. В Украине национальную экологическую политику определено в "Основных направлениях государственной политики Украины в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности", утвержденных постановлением Верховной Рады Украины от 5 марта 1998 p. № 188/98-BP. Основные разделы этого документа таковы:

· Приоритеты охраны окружающей природной середовиша и рационального использования природных ресурсов;

· Стратегия и тактика гармоничного развития производственного и природоресурсного потенциала в отраслевом представлении;

· Меры по сбалансированному использованию и восстановлению природных ресурсов;

· Этапы реализации основных направлений государственной экологической политики;

· Механизм реализации основных направлений государственной экологической политики Украины (организационный, правовой, экономический, региональный)

· Экологическая экспертиза;

· Международное сотрудничество и тому подобное.

На утверждении государственной экологической политики Верховной Радой для Украины это был важный шаг в формировании нового экологического мировоззрения и плана действий. Сейчас эту принятую политику следует сделать действительно экологической, то есть гармонизировать с европейской экологической политикой и регламентом по экологическому управления, международным стандартам серии ISO 14000.

Для многих стран Европы отправным пунктом на пути становления национальной экологической политики стала Стокгольмская конференция ООН по окружающей среде (1972). Обзор тенденций экологической политики европейских стран в первой четверти XXI в. свидетельствует о драматической эволюцию общественных взглядов на значение окружающей среды как первоосновы экономического и социального развития.
Лучше всего это можно проследить, рассматривая эволюцию экологической нормативной базы в Европе, одним из ключевых элементов которой, кроме директив, являются экологические планы действий Европейского союза (ЕС). Первый экологический план действий ЕС было принято в 1973 p., Сразу после конференции в Стокгольме. Он был направлен на достижение ограниченных экологических целей, а именно на:

предотвращения и уменьшения, где возможно, вредного влияния загрязнений на окружающую среду;

поощрения экологически обоснованного менеджмента, прекращение изнурительной эксплуатации природных ресурсов и нарушения экологического равновесия;

улучшение условий жизни людей через улучшение экологического состояния окружающей природной среды;

интегрирования экологических факторов в градостроительства и землепользования;

разработку механизмов решения экологических проблем с наименьшими экономическими и социальными издержками.

Для достижения целей в плане рекомендовалось:

начать оценивания (экспертизу) воздействия проектной деятельности на окружающую среду на как можно более ранней стадии планирования проекта;

избегать деятельности, связанной с чрезмерной эксплуатацией природных ресурсов и нарушением экологического равновесия; осуществить необходимые научно-исследовательские работы и выполнить разработки по стандартизации в области экологии;

внедрять, где возможно, принцип "загрязнитель платит";

предотвращать на правительственном уровне деятельности, имеет вредное трансграничное экологическое воздействие;

учитывать экологические интересы развивающихся стран, принимая во внимание, в частности, экологические факторы в международной торговле и международном сотрудничестве;

принимать меры по разъяснению экологической политики, привлекать к такой деятельности соответствующие международные организации и помогать им в такой деятельности;

широко привлекать общественность к деятельности, направленной на охрану и сохранение окружающей среды, преимущественно через экологическое воспитание, образование и пропаганду;

правильно распределить властные полномочия (местные, региональные, федеральные, национальные и на международном уровне) и ответственность в борьбе с отдельными категориями загрязнений с учетом особенностей территорий, которые надо защищать;

гармонизировать в рамках ЕС национальные экологические стратегии, программы, концепции, планы действий и т.д.; при этом следует ориентироваться на общие долгосрочные цели, никоим образом не ограничивая суверенные права и интересы отдельных наций и без ущерба интересам Общего рынка.

На основе приведенных целей и рекомендаций были разработаны концептуальные основы для практической деятельности в течение последующих 20-ти лет. Начался и широкомасштабный процесс создания экологических общественных и неправительственных организаций, министерств экологии. Начали внедряться и применяться преимущественно регулирующие инструменты экологической политики, с помощью которых обеспечивались три основных направления деятельности: создание научного обоснования экологических программ и мероприятий
путем накопления, анализа и систематизации данных наблюдений за экологическим состоянием окружающей среды; путем научного исследования влияния деятельности на состояние окружающей среды; путем разработки методов экономической оценки стоимости природных ресурсов и экономический ущерб вследствие их повреждения и потерь;

формулирование политики и стратегий в комплексе с разработкой конкретных мероприятий; в частности, разработка и внедрение экологических
стандартов и практическое применение принципа "загрязнитель платит" за штрафы за загрязнение окружающей среды;

формирования и осуществления экологической политики на государственном уровне и становления соответствующих государственных учреждений.

Накопленный практический опыт реализации экологической политики показывает, что для достижения экологических целей только экологического регулирования недостаточно. Большие затраты на природоохранные мероприятия не всегда дают положительные экономические и социальные результаты. Возникла необходимость внедрения экономических механизмов экологической политики.

Отметим, что широкомасштабное внедрение экономических механизмов началось при достаточно благоприятных условиях. В 80-е годы XX в. экологическая политика начала наполняться реальным содержанием. В настоящее время на национальном и международном уровнях началась широкая и последовательная реализация таких важных требований, как:

интегрирования экологической и секторальных политик;

интернализация экологических издержек;

обязательное применение процедур оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) на всех уровнях использования;

участие общественности в таких процедурах;

внедрение экологически чистых технологий;

предотвращения вредного трансграничного воздействия на окружающую среду через международное сотрудничество;

привлечение развивающихся стран, к решению глобальных экологических проблем.

На волне роста общей осведомленности об экологических проблемах произошли существенные качественные изменения в мировосприятии, мировоззрении и поведении различных общественных групп. Потребители стали требовать экологически чистых продуктов, условий проживания, изменения способов производства и потребления. Бизнесмены поняли, что они немало теряют вследствие разрушения окружающей среды, а затем терять еще больше. Поняли то, что экологический бизнес также может быть прибыльным. Властные
структуры осознали, что без должным образом разработанной экологической политики им все труднее удерживать власть в условиях демократии. На самом управленческом уровне стало понятно, что в дальнейшем просто невозможно решать отдельно вопрос развития и окружающей среды. Лучших результатов и высокой эффективности можно достичь лишь интеграцией экологической и секторальных политик. Типичным для многих стран стало создание на национальном уровне систем экологического мониторинга, обязательным элементом которых является регулярное информирование общественности о состоянии окружающей среды и осуществления государственной экологической политики. Этим процессам способствовало становления глобального информационного пространства, что стало возможным благодаря бурному развитию и широкой доступности современных информационных и коммуникационных технологий.

В тот же период на международном уровне было подписано несколько важных многосторонних соглашений. Некоторые страны признали, что в основу стратегии развития должен быть положен принцип достижения устойчивого развития. В соответствии с этим начались изменения национальных стратегий развития.

Вполне логично в 80-е годы XX в. на первый план начали выходить такие инструменты экологической политики:

· Платежи за использование природных ресурсов и за загрязнение окружающей среды;

· Субсидии на внедрение экологически чистых и природоохранных технологий;

· Закладные платежи за тару многоразового использования;

· Платные разрешения на осуществление экологически вредной деятельности;

· Экологическое страхование;

· Экологическая маркировка и др.

Стандарты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ устанавливались в соответствии с развитием природоохранных технологий. Благодаря этим стандартам и повышению ставок платежей за загрязнение окружающей среды произошли изменения принципов экологического менеджмента в сторону контроля загрязнения в источнике, а не "на конце трубы», как было ранее.

Промышленные компании начали разрабатывать и внедрять собственные корпоративные экологические политики. Внимание сосредоточено на уменьшении эмиссии загрязняющих веществ, объема отходов, снижении энерго- и ресурсопотребления. Широкое применение получил добровольный экологический аудит.
Международные организации промышленников разработали добровольные кодексы поведения по охране окружающей среды и рационального природопользования. Принятая в 1992г. В Рио-де-Жанейро Декларация по окружающей среде и развитию определила как главную цель экологической политики достижения устойчивого развития. Поэтому Пятая экологическая программа действий Европейского союза, которая была принята в 1993 г.., Так и названа - "К устойчивому развитию".

По сравнению с предыдущими, эта программа еще более конкретизирована и целеустремленная. В ней сказано: ситуация в Европе такова, что экономические преимущества, которые предоставляет Общий рынок, ограничиваются экологическими факторами и могут быть потеряны, если таким фактор не будет уделяться первоочередное внимание.

Основополагающая идея, заложенная в Программу, заключается в том, что нельзя никаким образом допускать ухудшения качества окружающей среды, и это станет возможным при условии, если производители, потребители, правительства и общественность больше считаться на экологические требования в своей деятельности. Например, в программе появились такие, в частности, положения: применение принципа предупреждения; саморегулирования частного сектора через добровольные экологические соглашения, направления работы на целевые группы;
введение управления производством на основе оценки полного жизненного цикла продукта.

Следует отметить, что многие концептуальных положений Программы заимствовано из докладов и документов, посвященных обоснованию современной экологической политики и разработанных под эгидой Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Кроме того, эти положения обсуждались на многочисленных консультационных встречах, проводимых Европейской экономической комиссией. Можно утверждать, что Программа отражает не только особенности экологической политики, присущие только региона ЕС, но и
в определенной степени содержит положения, пригодные для внедрения практически во всех промышленно развитых странах, в том числе и в Украине.

Одной из главных целей Программы является усиление общественной озабоченности экологическим состоянием окружающей среды, изменение мировоззрения и поведения населения в экологически благоприятную сторону. Экологическое просвещение должно быть не слишком обобщенной, затеоретизированная, а целенаправленной на три основные общественные группы (с учетом их особенностей):

властные структуры, обязанностью которых является не только обеспечение выполнения законодательства и экологический контроль, но и информирование и просвещение населения;

мощные потребители природных ресурсов и продуценты отходов, от поведения которых в значительной степени зависит экологическое состояние окружающей среды;

широкие слои населения в разных ролях: как избиратели, продуценты отходов и загрязняющих веществ, потребители товаров и услуг.

Кроме дальнейшего развития экологического законодательства Программа предлагает ряд рекомендаций:

усилить внимание к обеспечению достоверной и полной информации о состоянии окружающей природной среды в Европе, обеспечить надлежащее экологическое информирование общества. Для этого, в частности, следует создать Европейскую экологическую агентство;

способствовать развитию научных исследований экологических проблем и опытно-конструкторских работ в области экологически чистых технологий;

применять интегрированные подходы в планировании территориального развития и развития секторов как на локальном уровне, так и на уровне всего региона ЕС. Учитывать при этом экономические, социальные и экологические составляющие, исходя из необходимости создания условий для перехода в будущем к модели устойчивого развития. Важным и обязательным инструментом должно быть экологическая экспертиза проектов, планов и программ всех уровней;

внедрять расчеты настоящей стоимости экологических потерь и оценки экологических рисков любой экономической деятельности. В тех случаях, когда невозможно осуществить точные финансовые расчеты, следует при оценке применять альтернативные методики. Как эффективное средство рекомендуется употреблять инструменты экономического стимулирования (экологические платежи, субсидии и налоговые льготы, торговля разрешениями на выбросы и сбросы)

применять экологический аудит для определения экологической эффективности производства и для информирования общественности и власти о том, насколько ответственно руководители компаний и предприятий относятся к этим проблемам;

способствовать активной поддержке экологической деятельности со стороны общественности, развивая системы информирование о деятельности, направленной на достижение устойчивого развития, создавая благоприятные условия для реализации общественных инициатив в этой области;

уделять особое внимание информированию и просвещению представителей бизнеса; готовить специалистов-экологов для работы на производстве, в других секторах бизнеса, властных структурах и общественном секторе;

правительствам обеспечивать финансирование указанной деятельности. Обоснованием необходимости этого финансирования является то, что деятельность по охране окружающей среды экономически выгодна, если вычислять настоящие экологические выгоды и убытки.

Должное внимание должно уделяться международному сотрудничеству на всех уровнях, особенно со странами, шо развиваются. А экологическое сотрудничество со странами Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) определен как один из стратегических приоритетов. Отмечается, шо это важно не только с экологической точки зрения, но и из соображений содействия политической и экономической стабилизации в регионе.

Можно утверждать, что за последнюю четверть XX в. достигнут существенный прогресс в обеспечении охраны и оздоровления окружающей природной среды с помощью применения различных инструментов экологической политики, в том числе таких, шо основываются на рыночных подходах. Сейчас серьезное внимание уделяется обеспечению соблюдения созданного за этот период экологического законодательства. Однако все больше растет понимание того, что усилий только правительственного и общественного секторов
недостаточно. Внедрение экологически устойчивых схем производства и потребления, как этого требует Повестка дня на XXI век, возможно лишь при условии обеспечения существенно большей ответственности корпоративных деловых кругов за достижение этой цели. Добровольные соглашения между правительствами и промышленными корпорациями по экологизации производства - это только первый, но не определяющий шаг в этом направлении. Насущной необходимостью является создание корпоративных систем экологического управления.

Хотя Европейский союз и главная движущая сила и "законодатель мод" современной Европы, экологическая политика, конечно, разрабатывается и на национальном уровне. На современном этапе большим преимуществом можно считать то, что каждая страна стремится развивать свою национальную политику, ориентируясь на общепринятые в европейском регионе экологические цели и применяя схожие подходы, теоретически обоснованные и практически проверенные в странах ЕС. С исторической точки зрения, отсчет координированного природоохранного сотрудничества на уровне всего европейского региона можно начинать от Конференции министров экологии европейских стран, состоявшейся в замке Добржиш близ Праги в 1991. На этой конференции прозвучал и был поддержан призыв к осуществлению комплексной оценки состояния окружающей среды Европы , а также было выдвинуто предложение по разработке экологической программы для Европы.

Программа, которая была принята на Софийской конференции министров "Окружающая среда для Европы" (1995), стала первой попыткой сформулировать долгосрочные приоритеты экологической политики на общеевропейском уровне, которые могли бы способствовать созданию концептуальных основ для координации национальных и международных усилий по улучшению состояния окружающей среды в Европе и интегрированию экологических факторов в политику развития. Особенностью этого документа является то, что в нем не предлагаются количественные показатели состояния окружающей среды и сроки достижения их, не ставятся задачи конкретным странам. Это скорее политический документ, в котором формулируются основные направления реализации экологической политики в Европе, общепризнанные меры и рекомендации. Таким образом, Экологическая программа для Европы - не только
документ, но и динамический процесс совершенствования и развития европейской
экологической политики.

В основу Программы положены принципы Декларации по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро). В ней также предпринята попытка предоставить Повестке дня на XXI век практического характера в контексте европейского региона, особенно в вопросах интеграции экологической и секторальных политик. Программа также отражает конкретные направления сотрудничества по улучшению экологического состояния окружающей среды, принятые на Европейской конференции "Окружающая среда и здоровье", проведенной под эгидой Всемирной организации здравоохранения в Хельсинки (1994).

Двенадцать экологических проблем определены Экологической программой для Европы как главные, пять из них - в качестве приоритетных, а именно: изменение климата, разрушение стратосферного озона, потеря биоразнообразия, аварии с тяжелыми экологическими последствиями, подкисление и увеличение концентрации тропосферного озона и других фотохимических оксидантов.

Согласно Программе рекомендуется формировать экологическую политику, исходя из принципов предотвращения, "загрязнитель платит", разделения ответственности между общественными группами, а также интегрирования экологических составляющих в секторальные политики. Среди ведущих инструментов, предлагаемых для достижения целей Программы - технологическая кооперация в области разработки экологически чистых производственных и новых природоохранных
технологий, интегрированный контроль загрязнения и аварий, экономические инструменты, регулярные обзоры реализации экологической политики, экологическое информирование и участие общественности, международные экологические договоры.

В связи с экологическими программами действий, реализуемых в странах Европейского союза, была признана необходимость координации усилий всех соответствующих европейских институтов в едином пан-европейском процессе, содействие развитию гармонизированной нормативной базы для создания условий достижения сбалансированного развития в Европе, усиление внимания к вопросам экологического состояния окружающей среды как одного из составляющих европейской безопасности вообще.

Экологическая политика в странах Центральной и Восточной Европы имеет свои особенности по сравнению со странами Европейского союза. Очевидно, что одной из основных причин их деятельности есть и еще долго продлится пребывание этих стран в состоянии перехода от планово-командной к рыночной экономике. Для таких стран было необходимо разработать специальную экологическую программу действий с учетом специфики переходного периода, поскольку их особенностью является то, что в ближайшие 5-15 лет они, за некоторыми исключениями,
будут страдать от острой нехватки средств для финансирования природоохранных мероприятий. Между тем экологические проблемы стран ЦВЕ получили очень серьезный характер. Кроме недостатка финансовых ресурсов проблемой является нехватка учреждений и специалистов, способных решать природоохранные задачи в условиях новых экономических отношений.

Для решения экологических проблем региона стоит с самого начала определить четкие цели и эффективные пути их достижения. Такая задача была поставлена еще на конференции в 1991 г.. В Добржиши. В течение следующих двух лет с помощью МБРР, ОЭСР и других международных организаций и стран-доноров была разработана Программа действий по охране окружающей среды для стран ЦВЕ, которую одобрила Конференция министров "Окружающая среда для Европы", состоявшейся в Люцерне в 1993

Программа содержит базовые положения и руководящие принципы для определения приоритетных экологических проблем и указывает пути выработки и принятия реалистичных, эффективных и экономически обоснованных решений.
Разработчики Программы стремились, чтобы она была способна служить основой для определения национальных приоритетов в области охраны окружающей среды для каждой из стран, а также способствовать развитию экологического сотрудничества между Востоком и Западом.

Первоочередными определены экологические проблемы, связанные со здоровьем людей. В Программе, однако, отмечено, что неотложные меры должны реализовываться в контексте тех возможностей, которые сложились после распада старых режимов. Поэтому следует учитывать, шо в процессе структурной перестройки экономики можно и нужно решать некоторые вопросы охраны окружающей среды с наименьшими затратами. Странам ЦВЕ предложены новые модели использования ресурсов окружающей среды, чтобы предотвратить появление
новых проблем, связанных с его загрязнением, решить существующие проблемы и как можно быстрее и дешевле ликвидировать последствия загрязнения в прошлом.

В Программе предлагается новый подход к решению вопросов охраны окружающей среды, адекватной экономической ситуации, в которой находятся страны ЦВЕ. В отличие от других региональных программ действий, в которых сначала предлагаются целевые показатели качества окружающей среды, а затем определяются финансовые ресурсы, необходимые для их достижения, в Программе подчеркивается необходимость учета позитивных взаимосвязей между экономическим развитием и состоянием окружающей природной среды; предлагается принятие политики, направленной на устранение первопричин, приводящих к ухудшению экологического состояния окружающей среды, а не на борьбу с симптомами его деградации; рекомендуется опора на показатель эффективности затрат как основного критерия при распределении финансовых ресурсов; определяется несколько насущных проблем, требующих срочного решения.

Главная цель Программы - обеспечить как можно более эффективно и с наименьшими затратами решения неотложных проблем охраны окружающей среды, с которыми сталкиваются страны ЦВЕ.

Для достижения этой цели рекомендуется делать упор на внедрении экономических механизмов экологической политики, реалистичных экологических стандартов и механизмов обеспечения их соблюдения, а также тщательно подбирать и готовить инвестиционные проекты и формировать системы экологического управления.

Основная идея, на которой основывается Программа, заключается в том, что экономические и структурные изменения в странах ЦВЕ является необходимым условием для более эффективного использования природных ресурсов, стимулирования перехода к экологически безопасных видов хозяйственной деятельности и технологий и для получения ресурсов, необходимых для финансирования
расходов на охрану окружающей природной среды.

Для решения этой задачи нужны самые разнообразные программные мероприятия и средства; однако общепризнанно, что поэтапное сокращение субсидий в области использования энергии, воды и других природных ресурсов является решающей предпосылкой для достижения главных экологических целей. В то же время нельзя недооценивать значение социальных, экономических и политических барьеров, препятствующих ликвидации этих субсидий, особенно в странах
с низким доходом на душу населения.

Вопросам первостепенное значение также является сохранение многообразия видов флоры и фауны и измененных природных ландшафтов, которые сохранились в этих странах со времен прежней тоталитарной системы.

Биологическое и ландшафтное разнообразие в странах ЦВЕ в целом сохранилось лучше, чем в Западной Европе. Это связано с надежным обеспечением режимов природоохранных территорий, недостаточностью инвестиционных ресурсов и политикой землепользования, проводилась в условиях централизованного планирования.

На сегодня эта богатое наследие находится под угрозой бесконтрольного использования и одновременно создает дополнительные возможности. Лесное хозяйство, охота, туризм, сельское хозяйство и некоторые другие виды деятельности, связанные с эксплуатацией природных ресурсов, могут приносить быструю прибыль, но в ущерб биологическому и ландшафтному разнообразию. Однако с учетом относительно низкого уровня экономического
развития и из-за необходимости перестройки экономики стран, находящихся на переходном этапе, мероприятия по охране окружающей природной среды в сочетании с развитием туризма на природных территориях и других видов деятельности создают возможности для улучшения жизни местного населения и одновременно для охраны природных ресурсов соответствующего района.

Расходы на сохранение биологического разнообразия в целом ниже по сравнению с затратами на борьбу с промышленным загрязнением. Правда, в этой сфере уже успешно осуществляется ряд проектов, в том числе и в Украине. Итак, существуют возможности для интеграции природоохранных составляющих в процесс экономического развития, особенно в таких секторах, как
сельское и лесное хозяйства и водохозяйственная деятельность. В Программе уделяется внимание вопросам становления экологического законодательства и институтов в странах ЦВЕ. На последующих конференциях "Окружающая среда для Европы" осуществлялась оценка прогресса, достигнутого в выполнении Программы в регионе ЦВЕ. На Софийской конференции министров (1995) было, в частности, указано, что во всех странах ЦВЕ активно разрабатывается и принимается
экологическое законодательство. Оно, как правило, опирается на современные руководящие принципы экологической политики (например, принцип "загрязнитель платит"), указывает на новые инструменты обеспечения политики (например, платежи за загрязнение) и устанавливает новые природоохранные учреждения (например, экологические фонды или органы по надзору за соблюдением экологического законодательства). Однако следует учитывать, что в целом разработка экологического законодательства и политики все больше будет регламентироваться директивами Европейского союза. Это особенно касается стран, которые в будущем имеют шансы присоединиться к ЕС, а также, в меньшей степени, других стран ЦВЕ. Процесс вступления некоторых стран ЦВЕ в ОЭСР также влияет на разработку экологической политики и законодательства в этих странах. Хотя принятие нового законодательства является важной предпосылкой для решения основных экологических проблем, во многих странах ЦВЕ, как и раньше, существуют серьезные недостатки в реализации руководящих принципов экологической политики. Большинству стран ЦВЕ надо отказаться от устаревших схем и принять реалистичные нормы. Эти меры крайне необходимы для обеспечения авторитета природоохранных учреждений. Необходимо также создать
более реалистичные схемы обеспечения соблюдения законодательных положений. В некоторых странах ЦВЕ процесс сближения со стандартами, принятыми в западноевропейских государствах, может длиться 10-20 лет.

В качестве одной из важнейших этапов в процессе "Окружающая среда для Европы" следует, безусловно, отметить встрече министров состоялась в датском городе Орхус в июне 1998 За неполные три года, прошедшие после конференции в Софии, произошло много изменений: были приняты новые члены в ЕС; принято Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата, в котором ЕС является одним из ключевых участников; резко усилились настроения по сворачиванию программ ядерной энергетики в Европе; появились новые доказательства необходимости срочных мер, направленных на обеспечение биологической безопасности.

Значение региона Европы для глобального природоохранного процесса повысилось, что требовало внесения надлежащих корректив в экологической политики. Однако анализ данных об экологическом состоянии окружающей среды стран Европы показал, что, хотя и произошло сокращение некоторых видов вредоносного экологического воздействия, однако в целом его качество существенно не улучшилась. Приоритетными остаются такие сектора и направления:

· Транспорт (рекомендуется шире применять экономические инструменты экологической политики);

· Сельское хозяйство (рекомендуется поощрять фермеров к применению экологически «дружественных» технологий);

· Энергетика (одной из главных проблем все еще остаются субсидии)

· Менеджмент и экологический контроль химических веществ;

· Водные ресурсы (особенно в отношении загрязнения их тяжелыми металлами и химикатами)

· Почвы, деградация которых продолжается;

· Сохранение биологического и ландшафтного разнообразия.

На конференции был сделан заметный шаг в вопросе развития международного экологического законодательства. Подписан Протокол о стойких органических загрязнителей и Протокол по тяжелых металлов в Женевской конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979), Конвенцию о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и о доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды,
Декларацию по вопросам этилированного бензина (страны обязались прекратить потребление этого бензина в 1 января 2005) и Декларацию о политике в области энергоэффективности (последняя, в частности, призывает к сокращению необоснованного субсидирования энергетической отрасли).

Определенного прогресса в природоохранной сфере достигнуто прежде всего в странах - членах ЕС и ассоциированных членов. Ситуация в странах, которые не охвачены подготовкой к вступлению в ЕС, хуже. Отчасти по этой причине, а также из необходимости и стремления таких стран "подтягиваться" к европейским экологическим стандартам было согласовано фокус внимания сдвигать дальше на восток, то есть активизировать сотрудничество со странами бывшего СССР, придать им более системный техническую помощь. Необходимо также начать широкомасштабную разработку и внедрение инвестиционных природоохранных проектов, финансирование которых будет обеспечиваться не только из внутренних ресурсов стран, но и международными фондами и странами-донорами.

Будущее европейского экологического сотрудничества участникам конференции усматривается следующее:

поскольку, как показала проверка временем, стратегические направления экологической программы для Европы определены правильно, то и в дальнейшем будет продолжаться реализация долгосрочных программ и мероприятий, соответствующих национальных экологических планов действий;

внимание совещательных органов Экологической программы для Европы и соответствующих межправительственных организаций, действующих в регионах, зсуватиметься все больше на страны СНГ, а также другие страны, которые не являются ассоциированными членами ЕС.

Экологическая политика может быть реализована как через выполнение специально разработанных экологических планов действий или программ, так и через интегрирования экологических требований и приоритетов в секторальные стратегии, программы или планы действий, конкретные проекты. Экологические планы действий разрабатываются и выполняются на разных уровнях: глобальном, региональном, национальном, территориальном, местном и для отдельных объектов. Планы действий могут также разрабатываться и выполняться в отдельных секторах экономики, отдельными компаниями и тому подобное. В зависимости от уровня, для которого разработан план, изменяются его структура, степень детализации, механизмы исполнения, интерпретация руководящих принципов и др. Например, хотя Повестка дня на XXI в. иногда и называют программой действий, этот документ на самом деле представляет собой скорее согласованный набор политических целей и стратегий и средств их достижения. Практическая же реализация стратегий и подбор необходимых инструментов, с одной стороны, - дело правительства стран. С другой стороны, экологическая программа для, скажем, конкретной области или города должна содержать четко определенные цели, сроки и индикаторы выполнения, в ней должны быть указаны инструменты и механизмы осуществления мониторинга и контроля исполнения, названы ответственные лица, сделанное техническое и экономическое обоснование и тому подобное.

На современном этапе развития природоохранной деятельности чрезвычайно важное значение приобрели экологические планы действий, которые разрабатываются и реализуются на национальном уровне. По сравнению с таким всеобъемлющим документом, как Повестка дня на XXI век, национальные экологические планы действий (НЕПД) более специфические и детализированы, имеют краткосрочный характер. Однако концептуально они направлены на одинаковые экологические цели, которые должны быть достигнуты с помощью инструментов и механизмов, адекватных национальным условиям. Иначе говоря, НЕПД - это своеобразный мостик, объединяющий глобальные экологические приоритеты с локальной природоохранной деятельностью.

Кроме указанного выше, национальные экологические планы действий играют роль катализатора для органов управления охраной природы и природопользованием. Во многих странах разработка и внедрение НЕПД побудили к разработке региональных и местных экологических планов действий, что, в частности, существенно повысило уровень экологического управления. В странах, которые уже
имели общие экологические стратегии, одобренные на национальном уровне, НЕПД стали инструментом реализации таких стратегий.

Опыт разработки и реализации НЕПД в разных странах показывает, что наиболее типичными чертами успешных НЕПД являются:

· Учета глобальных и региональных экологических факторов и приоритетов;

· Направление на одну или несколько приоритетных национальных экологических проблем, чтобы выполнить НЕПД в конечный срок;

· Базирования на инструменты экологической политики, на лучшее использование имеющихся ресурсов, совершенствование экологического управления и межсекторного координации;

· Обеспечение условий для принятия и выполнения эколого-экономических решений;

· Учета реалий страны, в которой разрабатывается и выполняется НЕПД, что возможно при условии введения широкого консультационного процесса со всеми заинтересованными сторонами, особенно с общественностью;

· Наличие обычно таких компонентов, как обоснование выбора ключевых секторов и проблем, обоснование приоритетности решения проблем, анализ проблем на основании имеющейся экологической и другой информации, экологические цели;

· Наличие расчетов необходимых финансовых и других ресурсов и плана инвестирования;

· График выполнения;

· Механизмы консультаций с заинтересованными лицами, мониторинг выполнения и т.

Разработка и реализация НЕПД требует привлечения широкого круга заинтересованных сторон, интересы и цели которых в общем случае не обязательно совпадают. Поэтому важно сразу начать широкий консультационный процесс под эгидой органа центральной государственной власти, ответственного за реализацию национальной экологической политики. Параллельно с разработкой НЕПД следует наращивать управленческий и исполнительный потенциалы природоохранных и других заинтересованных органов и учреждений, чтобы к началу практической реализации плана действий уже существовал управленческий потенциал, способный выполнить и развить НЕПД дальше.

Следующий важный шаг - разработка рабочего плана, который должен отражать стратегию НЕПД. В зависимости от национальных условий одни страны уделяют большее внимание стандартизации в области охраны окружающей природной среды; другие - усилению инструментов экологического планирования, то есть оценке воздействия на окружающую среду и т.д.; а те страны, которые имеют финансовые возможности, определяют направления и сроки инвестиций в охрану окружающей среды. Рабочий план также определяет цели и методы работы, возможности и необходимость повышения квалификации управленцев, средства информирования и обеспечения участия заинтересованных сторон в консультационном процессе. Кроме того, в плане следует максимально точно указать доступные финансовые и другие ресурсы.

Ключевым моментом для перехода от общей экологической стратегии в НЕПД является установление приоритетов плана. их, как правило, два типа: приоритетные экологические проблемы и сектора (например, ухудшение здоровья населения в результате загрязнения атмосферного воздуха в городах) и приоритетные действия и мероприятия (например, переход к использование не этилированного бензина). Приоритетные проблемы часто определяются по критерию их
влияния на здоровье людей или необоротных негативных последствий для окружающей природной среды. При этом учитываются степень приоритетности этих проблем для конкретных регионов и населенных пунктов, наличие местных возможностей решения проблем.

Детальное исследование составляющих проблемы часто помогает найти экономически эффективное ее решение. НЕПД опираются на методологию системного подхода к проблеме, благодаря которому всесторонний анализ составляющих этой проблемы способствует нахождению оптимальной комбинации политических инструментов и мер для ее решения.

Важно рассматривать и затраты, необходимые для альтернативных решений. Например, проблема ликвидации последствий аварии на ЧАЭС является, без сомнения, приоритетной для Украины. Однако финансовые ресурсы, необходимые для ее полномасштабного решения, настолько велики, что, наверное, Украина пока в состоянии сосредоточиться только на решении других экологических проблем, например загрязнение водных ресурсов. Экономическое бремя в таком случае, безусловно, облегчится, однако будут достигнуты важные экологические цели, причем за конечный промежуток времени.

Национальные экологические планы действий предусматривают систему стимулов для природоохранной деятельности. Это, во-первых, экономические стимулы - льготы и поощрения для тех, кто переходит на экологически "дружественные" технологии, и экономические санкции в отношении предприятий, которые загрязняют окружающую среду и чрезмерно тратят ресурсы. Во-вторых, это инструменты регулирования, например система экологических стандартов, подкрепленная адекватными санкциями за несоблюдение их. В-третьих, это инструменты
воздействия на общественное сознание и на сознание управленцев: информационно-просветительные кампании, добровольные соглашения между правительственными органами и компаниями и др.

Кроме указанного выше, в плане определяются мероприятия, которые нужны для наращивания институционального потенциала, развития национальной нормативной базы и международного сотрудничества.

Мониторинг и оценка выполнения важные на всех этапах процесса, поскольку таким образом обеспечивается обратная связь, необходимую для внесения корректив и совершенствования плана. Адекватные мониторинг и оценка являются существенными предпосылками успешного выполнения плана, они дают возможность установить момент достижения целей, поставленных в плане, вовремя принять решение о разработке нового плана и дальнейшего развития собственной национальной экологической политики. Объект мониторинга - степень достижения экологических целей, определенных планом; экологическое законодательство; эффективность использования выбранных инструментов экологической политики;
природоохранные инвестиции; выполнение финансовых показателей; новые проблемы и вопросы, идентифицированы в процессе разработки и выполнения и т.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   След >