Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Политология arrow Информационная политика

Доступ к информации (документов) и его структурные аспекты

* {В этом разделе мы акцентируем внимание на вопросах доступа к информации журналистов. Общий доступ к информации - важный вопрос, который нуждается в дополнительном освещении.}

Представим систему, в которой журналисты "независимые" - в том смысле, что могут печатать, что захотят, но испытывают трудности, так как доступ к информации в них ограничен. Как правило, все журналисты работают в определенных пределах. У них есть жесткие сроки, и это им осложняет проведение расследования в желаемом объеме. Существуют также бюджетные ограничения. Над журналистами является редакторы, ограничивающие возможности их поездок и указывают направление журналистских расследований.

Но при любых обстоятельствах наличие в государстве благоприятной среды можно определить достаточно четко, исходя из того, имеет ли данный журналист возможность собирать информацию и успешно выполнять свои функции. Сбор информации - это важный фактор свободы информации. Без доступа к информации журналисты преимущественно выражают свои мысли. И хотя гласность при высказывании мнений является важной составляющей демократического общества, для его развития и поддержки этого недостаточно. Возможность информировать граждан зависит от наличия для журналистов доступа к источникам информации. Без этого аспекта журналистской деятельности общество, конечно, может иметь свободную, независимую прессу, но при этом будет значительно ограничена полезность перст для становления демократических институтов. Желание государства лицензировать журналистскую деятельность также важно для роли, которую пресса играет в демократическом обществе.

Наличие в государстве благоприятной среды относительно доступа к информации имеет ряд признаков. В некоторых странах властные структуры ограничивают аккредитацию журналистов и тем самым лишь незначительной части предоставляют доступ, например, пресс-конференций правительства или к работе законодательного органа. Во многих странах для журналистов закрыты важные государственные учреждения: тюрьмы, военные учреждения. Даже в демократических обществах для публики и прессы закрыт доступ к некоторым судебных процессов. Эти ограничения могут объясняться интересами национальной безопасности, неприкосновенности частной жизни или охраны процесса принятия политических решений. Но какие бы уважительные причины ни были, эти ограничения должны быть предметом самого пристального внимания.

Благоприятное для свободы слова правовая среда также предусматривает доступ к мировым базам данных. Государство может ограничивать эту форму доступа, вводя определенные тарифные ставки, устанавливая ограничения для провайдеров Интернет-услуг или посиюючы опасения, будто существует государственный контроль над тем, к базам данных пытается получить доступ журналист. Сбор информации также зависит от степени восстановления фондов публичных библиотек.

Безусловно, политика правительства в отношении доступа журналистов к информации является ключевым для функционирования прессы. Это касается не только законодательства, но и неформального доступа и неформальной политики. При этом одним из важнейших моментов является отношение государства к своим архивам, документов, протоколов и институтов. Нормы, регулирующие доступ к документам и институтов, являются примерами положительного применения законов с целью обеспечения независимости и эффективности средств массовой информации.

Необходимым условием эффективной профессиональной журналистики есть возможность журналистов обращаться за информацией к архивам, тем запущенных и труднодоступных, находящихся в ведении или под контролем государственной власти. Благоприятная среда предполагает наличие правовых гарантий по этому виду деятельности. Чаще всего такие гарантии включены в общепринятые законы, в которых признается право граждан на доступ к документам. И хотя в них прямо не указано права журналистов, однако представители прессы, естественно, пользуются теми же правами, что и все остальные граждане.

Там, где таких гарантий нет, общество лишено фактора, необходимого для журналистской эффективности, особенно если уголовное законодательство запрещает раскрывать содержание правительственных документов и предусматривает санкции против "охранников" государственной тайны, нарушивших это положение.

Доступ к информации, как правило, требует непосредственных правовых гарантий. Недостаточно закона, который защищает журналиста от цензуры. Недостаточно даже наличия конституционных или применяемых международных норм, поскольку международный принцип, согласно которому журналистам предоставляется такой доступ, не получил еще достаточного развития. Эти основные нормы слишком расплывчатые и требуют тщательного оформления в законодательстве, которое бы определяло и утверждало принцип доступности и поддерживалось бы соответствующими мерами регулирования, которые имеют прямое отношение к многочисленным практическим вопросам, которые возникают. Основные принципы доступа четко сформулированы, например, в Йоханнесбургский принципах национальной безопасности, свободы слова и доступа к информации. Этот документ был принят в 1995 году на форуме специалистов в области международного права, созванном организацией "Статья 19", Международным центром против цензуры вместе с Центром прикладных правовых исследований при Университете Витватерсранда.

Какие же составляющие необходимы для эффективности свободного информационного режима? Здесь стоит рассмотреть несколько блоков вопросов - структурных, операционных и правовых аспектов, регулирующих доступ к документам. Основной чертой законодательства о свободе информации четко выражена презумпция гласности. Презумпция гласности заложена в следующем принципе: любой объект, находящийся в ведении государственных органов, является открытым для общества, если на него не распространяется исключение, прямо изложенное в том или ином законодательном акте. Согласно этому принципу, объяснять отказ в раскрытии той или иной информации имеет хранитель государственной документации.

В большинстве правовых систем к лицам, которые обращаются с заявлением о доступе к документам, применяется определенный критерий: например, требование, чтобы они доказали, что запрашиваемая ими информация затрагивает их права и законные интересы, или же то, что информация имеет для них особую важность . Законодательство о свободе информации в значительной степени теряет эффективность, если вместо презумпции гласности лиц, запрашивающих информацию, накладывается сложный бремя доказывания. Проблема заключается в том, что предъявляемые требования такого рода создают благоприятную почву для произвольного отказа раскрыть или предоставить информацию, предоставляя хранителю государственной документации право самому судить о правах и интересы лица, запрашивающего, или о важности документа. Что касается последнего, то в хранителя, естественно, будет меньше желания предоставлять документы, которые могут считаться важными и поэтому наносят ущерб правительственным или корпоративным интересам; а это, в свою очередь, нанесет вред свободы информации.

Эффективное законодательство о свободе информации имеет широко применяться в государственные учреждения. Чем шире объем прав в сфере общественного доступа к информации, тем более демократическое законодательство о свободе информации. Например, распространяется такое законодательство на законодательные органы? Если так, то общее право на доступ к законодательных документов включает в себя право на доступ к законопроектам и к слушаниям на уровне парламентских комитетов, а не только к пленарным заседаниям законодательного органа. Только таким образом журналистам предоставляется возможность информировать общественность о намерениях комитетов, а не только о ходе пленарных заседаний, когда дебаты по важнейшим политическим вопросам, возможно, уже закончен. Демократическое законодательство о свободе информации могло бы также включать общее право на доступ к документам судопроизводства.

Что касается документов, предоставленных конкретными ветвями власти, то может возникнуть ряд специфических вопросов. Например, право на доступ к законодательных документов должно иметь общий характер; оно не должно содержать в себе исключения в отношении конкретных категорий, которые основываются на статусе документа; такие исключения могут основываться только на содержании документа. Например, должны предоставляться не только протоколы заседаний законодательного органа, но и письменные доклады, рассмотренные в рамках законотворчества, - кроме случаев, когда по своему содержанию они подпадают под исключение. Кроме того, должны быть открытыми протоколы заседаний парламентских комитетов, так же как и протоколы пленарных заседаний законодательного органа. Наконец, суть демократического правления состоит в том, что эффективный режим свободы информации предусматривает открытый доступ к законопроектам.

Рассмотрим примеры доступа к правительственной информации в некоторых демократических странах. Так, в Великобритании нет закона о свободе информации. Принятие решений правительством скрыто под завесой секретности. В США федеральный закон о свободе информации предусматривает обязанность предоставления правительственной информации по запросу с определенными ограничениями (секретная информация, сведения о гражданах частного характера, правоохранительная информация). Во Франции закон каждом предоставляет право доступа к государственным документам. Этим же законом определяется восемь условий, которые запрещают доступ к подобной информации. Решение государственного органа об отказе в предоставлении информации может быть обжаловано в суде. Пресса этим редко пользуется. В Германии земельные законе содержат положения о праве на доступ к информации правительств. Федеральные и земельные правительства могут отказать средствам массовой информации в предоставлении информации только в том случае, когда ее обнародования может помешать судопроизводству, если нарушатся нормы секретности, если какой-нибудь общественный или личный интерес будет возбуждено, если объем необходимой информации чрезмерно большой. В других странах Европы доступ журналистов к правительственной информации регулируется законами, во многом похожими на законы Франции и Германии.

Исключения о праве на доступ к информации должны ограничиваться только теми исключениями, которые конкретно определены в законодательстве и которые необходимы в демократическом обществе для защиты законных интересов, а также не противоречат международным нормам. Общепризнанно, что свобода доступа к информации не имеет абсолютного характера: наличие этих прав не открывает автоматически неограниченный и безусловный доступ к информации государственного сектора. Напротив, право на доступ ограничивается защитой определенных не менее важных интересов охраны тайн.

В то же время, любое исключение по презумпции гласности должен соответствовать нескольким требованиям. Во-первых, исключение должен быть предложен законодательством. Иными словами, у законодательного органа есть исключительная власть или компетенция не только определять, как надо охранять тайны, а и определять конкретные параметры данного исключения. Кроме того, это означает, что исключения следует определять подробно. их можно резюмировать, исходя просто из того, что такие намерения законодателей, или выводя их из расплывчатого формулировка закона. Таким образом, нормы должны быть определены четко и не содержать открытого перечня тайн. Что касается, например, национальной безопасности, то по общепринятой законодательной практикой разглашать государственные тайны запрещается. Однако при режиме, что стремится к реализации демократических принципов, исключение о запрете разглашения государственной тайны разрешено применять только в случае, когда заранее понятно, что такого рода документ подпадает под эту категорию.

Для принятия и применения этого исключения устанавливается определенный критерий, по которому определяется уместность исключения и его соответствие демократическим принципам. Этот критерий соблюдают все ветви власти - законодательная, исполнительная и судебная. Иногда применяется принцип необходимости, то есть контролирующий орган, применяя этот принцип, решает, что имеет больший вес: необходимость того или иного исключения или презумпция гласности, и ограничивается эта необходимость защитой конкретного интереса, связанного с соблюдением тайны.

Таким образом, чтобы удовлетворить требования критерия необходимости защиты информации в демократическом обществе, ограничение права на доступ должно соответствовать серьезной угрозе том или ином законном общественному интересу и при этом не накладывать никаких других ограничений, кроме тех, которые прямо связаны с защитой этого интереса. Например, если интерес, подлежащей защите - это национальная безопасность, то в демократическом обществе нет необходимости в каком-либо ограничении, если цель и применение последнего не сводятся к защите против использования или угрозы использования внешних или внутренних сил против территории, институтов или представителей страны . Поэтому этому критерию не будет соответствовать ограничения, что, например, защищает правительство или его отдельных членов от разоблачения их незаконных действий. Для того, чтобы то или иное ограничение было законным - то есть необходимым для демократического строя - оно должно быть направлено на поддержку демократических институтов и процедур.

В ряде стран вообще запрещено квалифицировать некоторые категории информации как государственную тайну. Например, обычно не считается государственной тайной информация, касающаяся вопросов общественного характера: информация о катастрофах или стихийных бедствий, угрожающих здоровью и безопасности граждан; информация о состоянии окружающей среды; информация о состоянии учреждений здравоохранения, народного образования, культуры и сельского хозяйства; информация о незаконных действиях, совершенных государственными учреждениями и государственными служащими; информация о нарушении прав человека.

Деятельность законодательного органа иногда может быть ограничена конституционными и международными нормами. Это фактически накладывает определенные ограничения на представление о том, что составляет законный общественный интерес, который должен быть защищен от разного толкования норм о доступе. Например, в Международном пакте о гражданских и политических правах в статье 19 отмечается, что государства-участники должны признавать право на получение информации. При этом точно названы те единственно возможные основания, при наличии которых могут допускаться ограничения доступа к информации.

Европейская конвенция по правам человека в статье 10.1 требует, чтобы государства, которые подписали ее, гарантировали право на свободу слова, под которой также понимается свобода получения информации "без вмешательства со стороны государственной власти". Практика Европейского суда по правам человека не дает четкого объяснения определения границ применения статьи 10.1 о свободе информации. Однако статья 10.2 Конвенции содержит требование, что ограничение прав, предусмотренных статьей 10.1, должны быть необходимыми в демократическом обществе для достижения перечисленных законных целей (а именно: национальная безопасность, защита граждан, предупреждения преступлений, защиты здоровья и нравственности, защиты чести и достоинства или прав других граждан, предотвращения разглашения информации, полученной в конфиденциальном порядке, сохранения авторитета и беспристрастности судебных органов). В контексте свободы информации особенно важно, чтобы такие ограничения были:

· Адекватными установленной законом цели, на которую они направлены;

· Способны достигать этой цели, причем без посягательства на реализацию других прав на свободу слова.

Можно указать на некоторые основные интересы, связанные с государственной тайной, которые обычно считаются "обязательными в демократическом обществе". Есть две категории исключений относительно свободы слова:

· Исключения, направленные на удовлетворение общих или государственных интересов в отношении тайны;

· Исключения, защищающие интересы конкретных юридических или физических лиц.

Исключения первой категории касаются интересов, связанных с национальной безопасностью, экономикой или финансами государства, правопорядком, внутренней структурой правительственных департаментов, ходом совещаний, на которых принимаются политические решения. Исключения второй категории касаются интересов частной жизни граждан и коммерческой тайны.

Наконец рассмотрим основные положения Рекомендации Комитета Министров Совета Европы "О доступе к официальным документам, в которой отмечается внимание важное значение прозрачности деятельности государственных органов и доступности информации по вопросам, имеющим общественный интерес, для развития плюралистического и демократического общества. Это обусловлено тем, что обеспечение широкого доступа к официальным документам на принципах равенства и в соответствии с четкими правилами:

- Дает людям возможность получать адекватное представление и формировать критические суждения о состоянии общества, в котором они живут, и органы власти, которые ими управляют, способствуя тем самым привлечению сознательной общественности к делам, представляющих общий интерес;

- Укрепляет действенность и эффективность функционирования органов власти и помогает поддерживать их единство, противодействуя коррупции;

- Способствует утверждению легитимности административной власти в качестве общественных органов и укреплению доверия к ней со стороны населения.

Следует отметить, что в этой рекомендации речь в первую очередь идет о предоставлении частным лицам доступа к официальным документам. С этой целью государственным органам следует проводить активную политику по связям с общественностью, направленную на предоставление населению любой информации, которая может оказаться полезной в открытом демократическом обществе.

Эта рекомендация касается только официальных документов, находящихся в распоряжении органов государственной власти. Она не касается права на доступ или ограничений доступа, предусмотренных Конвенцией о защите личности в связи с автоматической обработкой персональных данных. Государства-участники должны гарантировать право каждого человека на доступ, по его требованию, к официальным документам, которые находятся в распоряжении органов государственной власти. Этот принцип следует применять без дискриминации по какой-либо признаки, в том числе с признаки национальной принадлежности.

Государства-участники вправе ограничивать право доступа к официальным документам. Ограничения должны быть четко установлены законом, быть необходимыми в демократическом обществе и соразмерными целям защиты:

· Национальной безопасности, обороны и международных отношений;

· Общественной безопасности;

· Профилактики, расследования и судебного преследования уголовной деятельности;

· Неприкосновенности личной жизни и других правомерных частных интересов;

· Коммерческих и других экономических интересов, как частных, так и общественных;

· Равенства сторон в ходе судебного разбирательства;

· Природы;

· Инспекционных, контрольных и наблюдательных функций органов государственной власти;

· Экономической, кредитно-денежной и валютной политики государства;

· Конфиденциальности обсуждений в ходе подготовки какого-не- любой вопрос внутри органа государственной власти или между такими органами.

В доступе к документу может быть отказано в случае, если разглашение информации, содержащейся в официальном документе, может нанести ущерб хотя бы одному из интересов, перечисленных выше, если только обнародование такой информации не составляет преимущественное общественный интерес.

Лицо, спрашивает официальный документ, не должна обязательно указывать причины, по которым она желает получить доступ к этому документу. Связанные с запросом формальности должны быть сведены к минимуму. Запрос на получение доступа к официальному документу должен рассматриваться органом государственной власти, в распоряжении которого находится этот документ. Запросы на получение доступа к официальным документам должны рассматриваться на основе принципа равенства. В доступе к официальному документу может быть отказано, если запрос явно необоснованным.

Орган государственной власти, полностью или частично отказал в доступе к официальному документу, должен указать основания отказа.

В случае предоставления доступа к официальному документу орган государственной власти позволяет ознакомления с оригиналом или предоставляет копию этого документа, учитывая пожелания лица, обратившегося с запросом. В случае ограничения доступа к части информации, содержащейся в официальном документе, орган государственной власти должен предоставить доступ к другой информации, которая есть в документе. Любые пропуски в документе должны быть четко обозначены. В то же время, если содержание сокращенного варианта документа вводит в заблуждение или является бессмысленным, в доступе к документу может быть отказано.

Ознакомление с оригиналами официальных документов в помещении органа государственной власти в принципе должно быть бесплатным. За предоставление копии официального документа с лица, обратившегося с запросом, может взиматься плата, которая должна быть умеренной и не превышать фактических расходов органа государственной власти на изготовление копии.

Государства-участники должны принять необходимые меры для того, чтобы:

· Информировать население о его правах на доступ к официальным документам и о порядке реализации этих прав;

· Обеспечить подготовку государственных служащих для выполнения ими их должностных обязанностей, связанных с осуществлением указанных прав;

· Обеспечить реализацию своих прав лицами, обращающимися с запросами о доступе к официальным документам.

· Для этого органам государственной власти следует, в частности:

· Эффективно обрабатывать свои документы, чтобы их можно было легко найти;

· Применять четкие, официально утвержденные правила хранения и уничтожения документов;

· По мере возможности, обнародовать информацию о своей деятельности или о вопросах, за которые они отвечают, например, путем составления списков или реестров документов, находящихся в их распоряжении.

Кроме того, органам государственной власти следует по собственной инициативе и в тех случаях, когда это оправдано, принимать необходимые меры по опубликованию информации, у них есть, если такого рода опубликования отвечает интересам повышения открытости и эффективности органов управления и способствует вовлечению населения к делам, которые составляют общий интерес.

 
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 
Предметы
Агропромышленность
Банковское дело
БЖД
Бухучет и аудит
География
Документоведение
Естествознание
Журналистика
Инвестирование
Информатика
История
Культурология
Литература
Логика
Логистика
Маркетинг
Математика, химия, физика
Медицина
Менеджмент
Недвижимость
Педагогика
Политология
Политэкономия
Право
Психология
Региональная экономика
Религиоведение
Риторика
Социология
Статистика
Страховое дело
Техника
Товароведение
Туризм
Философия
Финансы
Экология
Экономика
Этика и эстетика
Прочее