Зарубежные модели проведения публичных слушаний и их сравнение с российской практикой

Практика публичных слушаний в США

Назначение законодательства о градорегулировании заключается в том, чтобы установить права для собственников недвижимости (или лиц, которые планируют ее купить) в части видов дозволенного применения и параметров изменения объектов недвижимости, обеспечить контроль над соблюдением данных прав.

Положения об участии общественности, а также частных лиц при градорегулировании носят «инфраструктурный» характер - они представлены почти во всех сферах законодательства США. Тема «участия» имеет 2 аспекта: ее можно исследовать или с позиции формы (косвенное или прямое участие) или с позиции стадии (подготовки, согласования, реализации документов зонирования).

Принимать участие в процессе градорегулирования косвенно общественность может посредством собственных выборных представителей в местных органах исполнительной и законодательной власти. Проявление такого участия, несмотря на косвенный характер, вполне реальны. Так, политическая доля местных лидеров прямо зависит от их способности отстаивать интересы городского сообщества перед вышестоящими органами. Но и органы местного самоуправления имеют приоритетное право на проведение самостоятельной градостроительной политики. В третьих, особый механизм распределения функций, полномочий в органах местного самоуправления дает возможность администрации выполнять решения, которые относятся к вопросам урегулирования отношений собственности, утвержденные представительной властью.

Прямое участие общественности, а также частных лиц в городском регулировании происходит до и после принятия соответствующих официальных решений, а также в виде общественных инициатив (кроме официальных решений). Тут нужно отметить три момента:

ѕ важность учета мнений ассоциаций граждан, частных лиц при подготовки, при принятии решений (высшей формой выражения данных мнений есть референдум по частным и общим вопросам местной градостроительной политики);

ѕ возможность апелляции относительно состоявшихся решений;

ѕ возможность проведения общественных градостроительных акций, например, в виде программ реконструкции основных улиц, поддержания местного исторического наследия, своеобразия городского облика и так далее [21].

Городская администрация и специалисты по планированию заинтересованы в получении общественного одобрения на ранних стадиях подготовки решения для того, чтобы потом избежать продолжительных и дорогих корректировок. Кроме того, без такого одобрения очень тяжело рассчитывать на утверждение документов градостроительного зонирования. Вот почему распространена практика проведения соответствующих разноплановых исследований до и в ходе подготовки данных документов [24].

Стадия обсуждения подготовленного проекта документа градостроительного зонирования начинается, как правило, с момента официального оповещения о завершении работ.

Общественные организации, а также частные лица, которые хотят принять участие в обсуждении подготовленного проекта документа, могут сделать это посредством внесения предложений об изменениях и поправках. На законодательном уровне закреплена необходимость публикации главных положений документа в местной печати. Предписано создать специальные комиссии по анализу поступающих претензий, предложений, давать на последние аргументированные заключения. Процесс утверждения, заключения документа связан с публичными слушаниями в местном горсовете.

Частные лица и общественность имеют возможность влиять на ситуацию в сфере недвижимости и после утверждения документа градостроительного зонирования. Данное влияние может быть разнообразным. Вот главные виды:

ѕ инициирование корректировки документов;

ѕ принятие участия в референдумах по спорным вопросам касательно местного развития;

ѕ апелляция в суд по поводу регламентаций, неправомерно ущемляющих права собственников на эффективное применение принадлежащей им недвижимости и так далее.

Администрация выполняет необходимую и социально значимую функцию - обеспечивает отлаженное действие правовых механизмов, которые обрели форму подготовки, реализации документов градостроительного зонирования.

Описанное выше связано с «каждодневным» и рутинным градоустроительным правом, которое осуществляется практически на местном уровне. В США градоустройство, городское регулирование не считается функцией центральной власти, государства. Города получили достаточную самостоятельность и свободу не только в области осуществления собственной градостроительной политики, но и в сфере экономической активности [17].

В то же время государство принимает обязательство посредством тонкой, «подстроенной» к конкретному месту налоговой, а также кредитно-финансовой политики сформировать такие выгодные для инвесторов условия, при которых на единицу государственных инвестиций можно было бы привлечь 5-7, а в некоторых случаях и больше единиц частных инвестиций [28]. Это приносит определенный успех. Пример такой государственной градостроительной политики ныне широко распространен практически во всех развитых государствах [30].

Градоустроительное право формируется на пересечении разнонаправленных интересов. Его основное (в то же время итоговое) назначение заключается в том, чтобы вырабатывать, развивать и корректировать, сообразно меняющимся условиям, а также региональным, национальным, местным и локальным ценностным установкам. Такие установки направляют и настраивают на поиск той сферы действительности, которую можно назвать этической реальностью.

Однако практика реализации правовых механизмов градорегулирования (несмотря на их видимое совершенство и изощренность) показывает, что из этой однажды найденной области могут вывести сбои, которые названы "перезонированием" и "незонированием".

"Перезонирование". Иногда в результате либо несправедливого зонирования, либо многочисленных изменений плана зонирования владельцам начинают предписывать использовать их недвижимость однозначным образом, без права выбора конкурентноспособных видов использования, то есть относительно широкий "пакет прав" превращается в "точку" целевого назначения. Тем самым подрывается основополагающий принцип зонирования, ориентирующий на максимально эффективное использование недвижимости в рамках установленных ограничений [25]. Использование "жестких" схем зонирования может поощрять развитие крайних форм социально пространственной сегрегации городского населения [25]. Зонирование может стать сильным оружием "социального выталкивания", когда оно подразделяет территорию на крупные участки и поддерживает их предельно высокую цену, тем самым вытесняя из района средне и низкооплачиваемые группы населения [18]. Например, в городе Вестчестере (Нью - Йоркский метрополитенский ареал) 90% участков для односемейных домов имеют установленную зонированием площадь не менее 4 акров, а в одноименном графстве 80% территории разбито на участки размером 14 акра. Таким образом, подавляющая часть населения в силу недостатка средств на покупку больших по площади земельных участков не может позволить себе жить в таких элитарных графствах [22].

"Незонирование". Зонирование - это ограничение. В условиях свободной экономики может возникать соблазн освободиться от ограничений. Особенно когда зонирование перерождается в "перезонирование". Соблазн этот мотивирован конкуренцией между городами, когда какой то город, "освободившись от зонирования", предполагает получить инвестиционные преимущества. Однако "за всё нужно платить". Преимущества в инвестиционной сфере могут обернуться недостатками в сфере экологии и социального обеспечения.

К примеру, Хьюстон -- практически единственный (и в этом отношении уникальный) крупный город США, где до сих пор не введено зонирование в качестве местного градоустроительного закона. Такое положение имеет свои преимущества с точки зрения од них интересов и недостатки с точки зрения других. Преимущества связаны с тем, что отcутствие жестких ограничений на использование земли стало ощутимым импульсом в строительном и экономическом развитии города. Недостатки связаны с заметным отставанием сферы социального обслуживания средне и низкооплачиваемых слоев населения. По мнению самих американских исследователей, пример Хьюстона демонстрирует, что ничем не ограниченное развитие капиталистического типа противоречит стремлению людей к высокачественной жизни в современном городе [23].

В практике неизбежно возникали, возникают и будут возникать частные отклонения (каковыми в данном случае являются "перезонирование" и "незонирование") от эволюционного развития. Однако градоустроительный механизм достаточно прочен и надежен и вряд ли позволит слишком резко и надолго вырваться из области этической реальности.

Как уже было показано, этическая реальность поддерживается балансом общественных и частных интересов. На шкале эволюционного развития отмечены три возможных вида соотношения интересов:

1. доминирование частного интереса;

2. равновесный баланс общественных и частных интересов;

3. доминирование государственного интереса.

Этим видам соотношений интересов соответствуют три типа систем градорегулирования:

ѕ система, при которой отсутствует законодательство о градостроительной деятельности, а характер и объемы изменений недвижимости определяются самими владельцами при минимальном контроле со стороны местных общественных органов и государства;

ѕ система "классического" законодательства о градостроительной деятельности в развитых зарубежных странах, которая характеризуется одновременным наличием двух компонентов -- территориального планирования и зонирования. Последнее обеспечивает права использования и изменения недвижимости и построено по принципу предоставления свободы в некоторых рамках;

ѕ система "классического" градостроительства социалистического типа, действовавшего ранее в странах бывшего соцлагеря. Эта система характеризуется и отсутствием законодательства, и отсутствием документов, содержащих юридические гарантии возможного изменения назначения недвижимости, а также наличием громоздкой "раз решительной системы" бюрократическо чиновничьего толка, существующей и действующей благодаря отсутствию указанных документов, диктатом однозначного "целевого назначения", предписывающего только один неизменный вид использования недвижимости.

В США города и штаты имеют собственные законы и правила в области строительства, которые подробно регламентируют очень большое количество параметров, вплоть до ширины дорог, расстояния между зданиями и площади участков. В большинстве городов существуют долгосрочные генеральные планы застройки. Другая особенность -- четкое разделение на зоны малоэтажного и многоэтажного строительства. Изъятие земель в Штатах возможно для «общественно полезных целей», при этом невозможность такого изъятия без компенсации оговорена в Конституции страны.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   Скачать   След >