Введение

Актуальность исследования. Одной из наиболее актуальных проблем социальной политики России является проблема места детей-сирот в обществе. На всем жизненном пути ребенка, лишенного семьи, поджидают трудности.

На сегодняшний день Российская Федерация имеет ряд серьезных проблем, требующих немедленного решения. При этом детей продолжают усыновлять, опекать и попекать, проходя все бюрократические трудности и даря им настоящую семью и любовь. Пока государство решает проблемы на своем уровне, каждый из нас может решить их в рамках своих возможностей.

Актуальным для современной России является вопрос о ликвидации такого явления, как детские дома, интернаты и приюты. Ведь подобные социальные учреждения не могут воспитать полноценную личность. Единственным выходом для становления ребенка является усыновление, опека и попечительство. Но и здесь маленького человечка и его будущих родителей ждет ряд проблем, с которыми не каждый готов столкнуться. Опека и попечительство издавна известны обычному праву и законодательству разных государств, в том числе России. Социальная и правовая востребованность опеки (попечительства) определяется необходимостью обеспечения интересов и прав тех членов общества, которые объективно, в силу возраста или состояния здоровья, не способны реализовывать и защищать их своими самостоятельными действиями без помощи других полностью дееспособных лиц - опекунов (попечителей). Со временем изменяется правовое регулирование отношений по опеке и попечительству: круг подопечных, правовое положение сторон, порядок установления опеки (попечительства) и др., однако они продолжают сохранять свое основное предназначение, обеспечивая и облегчая участие в правовой жизни соответствующих категорий граждан (подопечных).

Актуальной проблемой является вопрос выплат приемным семьям. Как заверяют эксперты, многих мотивирует взять ребенка под опеку именно денежное вознаграждение, которое полагается опекунам. В США, к примеру, заключение опеки подразумевают оплату семьями десятков тысяч долларов государству. Но это не отталкивает граждан от усыновления и опеки.

В России же стоит вопрос, что больше нужно этой семье - ребенок или выплата на его содержание? Тем не менее, многие семьи настаивают на том, что без поддержки государства опека над ребенком была бы невозможна. Лишение выплат лишь усугубит проблемы опеки, вместо сокращения числа интернатов.

Но повышать выплаты приемным семьям также не стоит, как заверяют эксперты, ведь лучше вложить эти деньги в реформирование самой системы и ликвидации интернатного типа учреждений.

Современные ученые-цивилисты, рассматривая положения гражданского законодательства об опеке и попечительстве, либо категорически утверждают, что институт опеки и попечительства целиком принадлежит гражданскому праву, либо присоединяются к наиболее распространенному мнению о том, что это институт комплексный.

Принятие ФЗ «Об опеке и попечительстве» отнюдь не поставило точку в дискуссии о природе внутренних отношений между опекуном (попечителем) и подопечным.

По-прежнему ответ зависит, прежде всего, от того, признает ли конкретный исследователь отраслевую самостоятельность семейного права (очевидно, что отношения по опеке (попечительству) над несовершеннолетними и недееспособными имеют существенные различия).

Упрощение процесса опеки и попечительства является еще одним ключом для решения актуальной социальной проблемы. Для того чтобы усыновить ребенка, родителям может понадобиться целый год.

Порядок опеки несколько упрощен и нуждается в затрате меньшего количества времени, так как не требует решение суда. Но опека и попечительство над детьми несколько уменьшает права ребенка в семье. Родители состоят в неких договорных отношениях с органами опеки и обеспечены оплатой за выполнение взятых на себя обязанностей.

Опека и попечительство не дает права записывать ребенка в своем паспорте, давать ему свою фамилию и отчество. Договор опеки прописывает все права и обязанности опекунов, социальные службы наблюдают за семьей все время пребывания в нем ребенка.

Именно поэтому усыновление приоритетнее опеки. Если одного ребенка желают взять к себе две семьи, но одна желает его усыновить, а другая взять под опеку, то приоритет отдадут первой. По этой же причине детей до года не разрешают брать под опеку и попечительство, ведь существует большая вероятность того, что они обретут полноценную семью.

Степень разработанности темы.

До принятия закона договорными формами воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, являлись приемная семья и патронатная семья (в случае, если ее возможность была предусмотрена законом субъекта Российской Федерации). В научных исследованиях природа этих договоров также не получила однозначного понимания. Разнообразие взглядов ученых можно свести к следующему: одни придерживаются мнения о гражданско-правовой природе Магдесян Г.А. Теоретические аспекты гражданско-правового регулирования опеки и попечительства в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009.; другие - о семейно-правовой природе Урумова Т.О. Опека и попечительство над несовершеннолетними детьми: актуальные проблемы правового регулирования: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009.; третьи - о смешанном характере этих договоров Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: теория и практика. М., 2010.. Высказывалось мнение и о том, что договор о создании приемной семьи является трудовым договором Федеральный закон от 24.04.2008 N 48-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "Об опеке и попечительстве" .

Изменения, внесенные в СК РФ в 2008 г., на первый взгляд, должны были поставить точку в этом споре. К отношениям, возникающим из договора о приемной семье, в части, не урегулированной СК РФ, применяются правила гражданского законодательства о возмездном оказании услуг, поскольку это не противоречит существу таких отношений (абз. 2 п. 2 ст. 152 СК РФ). В исследованиях, проведенных после вступления в силу Закона, вопроса о правовой природе договора о приемной семье, договора об осуществлении опеки (попечительства) практически не возникает: авторы полагают, что эти договоры имеют гражданско-правовую природу.

Так, А.В. Барков рассматривает договоры, опосредующие опеку и попечительство, как «договоры социального содейсвия», или договоры оказания социальных услуг Барков А.В. Договор как средство правового регулирования рынка социальных услуг. М., 2008..

Е.Г. Куропацкая отмечает гражданско-правовую природу отношений между приемными родителями/опекунами (попечителями)/патронатными воспитателями и органом опеки и попечительства. А заключаемый в данном случае договор (об опеке, приемной семье, патронате или патронатном воспитании), по мнению автора, является договором возмездного оказания услуг. Причем, вслед за Л.Ю. Михеевой, безвозмездная опека также рассматривается как договорное отношение Куропацкая Е.Г. Опека и попечительство в системе защиты прав несовершеннолетних в России и Англии: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009.

Г.А. Магдесян указывает, что данный договор заключается в пользу третьего лица - подопечного - и характеризуется как взаимный консенсуальный договор о возмездном оказании особого рода услуг - социальных услуг Магдесян Г.А. Теоретические аспекты гражданско-правового регулирования опеки и попечительства в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009..

Большинством ученых-правоведов ранее институт опеки и попечительства понимался как комплексный институт, включающий в себя нормы семейного, гражданского и административного права. В данной области следует выделить работы Ершовой Н.М., Пергамент А.И., Нечаевой А.М. После принятия ФЗ РФ «Об опеке и попечительстве» была написана работа Рабец А.М., которая тоже заслуживает внимания.

Но рассматриваемая нами тема так и не получила комплексного и полного освещения в литературе. Исследование было проведено лишь по отдельным темам: опека рассматривалась в работах И.А.Банникова Банников И.А. Договор о передаче ребёнка на воспитание в приёмную семью в Российской Федерации Дис. канд. юрид. наук, Москва, 2007., Л.Ю.Михеевой Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: теория и практика. М.: 2010; Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: правовое регулирование. Учебно-практическое пособие. М 2010., В.А.Цветкова Цветков В.А. Приёмная семья как форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей, по законодательству Российской Федерации. Дис. канд. юрид. наук, Омск, 2005 и многих других; договор о патронатном воспитании исследовался в работах Е.П.Лапиной Лапина Е.П. правовое регулирование договора об устройстве ребёнка в патронатную семью в Российской Федерации. Дис. канд. юрид. наук, Москва, 2010., Л.Ю.Михеевой.

Тем не менее, за рамками указанных и других исследований остался целый ряд проблем правового регулирования опеки и попечительства, прежде всего теоретических, к примеру, переосмысления системы правоотношений по опеке и попечительству.

Объект и предмет магистерской диссертации. Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие при установлении и осуществлении опеки (попечительства).

Предметом исследования выступают нормы гражданского, семейного, административного законодательства, правоприменительная практика, взгляды-правоведов ученых на рассматриваемую нами тематику.

Цели магистерской диссертации. Основной целью магистерской диссертации является формирование целостного научного представления правовой природы опеки и попечительства; выявление существующих проблем в организации системы опеки и попечительства; научное обоснование перспектив развития института опеки и попечительства.

Задачи магистерской диссертации. Для достижения поставленной цели в ходе диссертационного исследования решаются следующие задачи:

- рассмотреть становление и развитие института опеки и попечительства в Российской Федерации;

- изучить понятие и правовая природа опеки и попечительства;

- проанализировать правовые основы, задачи и принципы правового регулирования опеки и попечительства в Российской Федерации

- рассмотреть возникновение и прекращение правоотношений по опеке и попечительству;

- проанализировать содержание правоотношений по опеке и попечительству;

- рассмотреть правовое положение органов опеки и попечительства;

- выявить проблемы функционирования института опеки и попечительства в России;

- предложить основные направления совершенствования законодательного регулирования опеки и попечительства в Российской Федерации.

Методологическая основа исследования. При написании магистерской диссертации использовались как общие методы научного исследования (диалектический, системный), так и частно-научные приемы - сравнительно-правовой, конкретно-исторический, формально-юридический, метод правового моделирования, статистический и иные методы исследования.

Теоретическая основа работы. Теоретическую базу настоящего исследования составляют труды ученых в области философии, социологии, теории государства и права, семейного, гражданского, административного права. Так, были использованы литература, авторы которой С.С.Алексеев, С.Н.Братусь, В.В.Витрянского, Е.М.Ворожейскина, М.И.Брагинского, Н.М.Ершова, О.Ю.Ильина, О.С. Иоффе, А.В.Мальков, В.С. Мартемьянов, Д.И. Мейер, И.Б. Новицкий, А.И. Пергамент, В. А. Рясенцев, А.М.Грибкова, Г.М.Свердлов, В.И. Синайский. Е.А,Суханов, Н.С.Шерстнева, Г.Ф.Шершеневич и др; статьи Л.И.Беляевой, Ю.Ф.Беспалова, З.И.Ворониной, М.А. Галагузовой, А.Г. Гойхбарга, О.А. Красавчикова, Н.И. Матузова, A.M. Нечаевой, Н.А.Темникова, В.А.Цветкова, Филишиной А.А., Борисова А.Н., Томилова А.Ю., Бахтиарова И.П., Виськина В.В., Куропацкой Е.Г., Осипова Ю.М., Дребушевуского А.С., С.Н.Воронцова и т.д.; диссертации Л.Ю. Михеевой, A.M. Рабец, Г.А.Магдесян, Т.О.Урумовой, А.С.Степанян, Мурзина Л.Л. и т.д.

Нормативная база исследования. Нормативную базу исследования составили положения, закрепленные в российском гражданском, семейном и административном законодательстве и определяющие правовые основы применения такой формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, как опека и попечительство.

Эмпирическая основа исследования. Эмпирическая база исследования в данной магистерской диссертации - положения Конституции РФ, конкретные нормы об опеке и попечительстве, которые закреплены в гражданском и семейном законодательстве, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, опубликованные материалы практики судов общей юрисдикции и материал правоприменительной практики.

Научная новизна магистерской диссертации. Научная новизна исследования заключается в исследовании новшества в правовой регламентации соответствующих правоотношений, которые получили научное обоснование либо подверглись аргументированной критике.

Проведенное исследование позволило также выявить пробелы и противоречия в новейшем законодательстве по вопросам правового регулирования опеки (попечительства) как формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость заключается в том, что сформулированные выводы и рекомендации могут быть могут быть учтены в процессе дальнейшей научной разработки и изучения вопросов, связанных с опекой (попечительством).

Практическое значение результатов исследования определяется возможностью применения материалов настоящего исследования: для подготовки лекционных курсов и учебно-методических пособий, а также в практической деятельности адвокатов и практикующих юристов.

На защиту выносятся следующие положения:

1) В настоящее время с помощью института опеки и попечительства государство защищает личные и имущественные права, а также законные интересы детей, которые в силу объективных причин сами этого сделать не могут. Для несовершеннолетних детей данный социальный институт является еще и способом устройства на воспитание в семью. Система социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является одним из важнейших элементов, обеспечивающих национальную безопасность страны. В условиях реформирования всех сфер общественной жизни проблемы социальной защиты детей-сирот, и детей, оставшихся без попечения родителей, становятся все более актуальными.

2) Опека и попечительство, являясь приоритетной формой воспитания детей, отличаются рядом особенностей, влияющих на выбор в ее пользу. Правовой статус как самих опекунов, так и ребенка четко закреплен в законе. Опекуны (попечители), взявшие на воспитание ребенка, не замещают его биологических родителей, на них в большей степени возлагаются функции содействия и помощи несовершеннолетнему. Ребенок, сохраняя за собой правовой статус опекаемого, сохраняет и право на получение ряда льгот и привилегий, положенных детям, оставшимся без попечения родителей. Договорная основа данного вида устройства детей при возможности получения вознаграждения также повысила статистику выбора в его пользу. С помощью соответствующей формы воспитания решается такая проблема, как социализация детей в обществе. Ребенок максимально приближен к условиям, позволяющим приобрести навыки семейного общения, ощущение заботы, родительского тепла, чувства полноценности.

3) Важными детерминирующими факторами, влияющими на стимулирование приема ребенка в семью именно биологическими родственниками, так как таким образом он подвергается минимальным адаптационным рискам, является решение вопроса об увеличении пособий опекунам на содержание подопечных, максимальное содействие органами опеки и попечительства в оказании необходимой помощи семьям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, выполнение алиментных обязательств, обеспечении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жильем, предоставление путевок на санаторно-курортное лечение, проведение ежегодной диспансеризации детей.

4) К принципам которыми должны быть проникнуты все нормы института опеки и попечительство, представляется возможным отнести следующие:

- свободное принятие опеки (попечительства) и свободный отказ от исполнения опекуном (попечителем) своих обязанностей;

- подконтрольность деятельности опекунов (попечителей) и органов опеки и попечительства;

- обеспечение максимальной защиты нарушенных прав и интересов подопечных;

- государственная поддержка лиц, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов подопечных, и стимулирование такой деятельности.

5) Регулирование данного института несколькими отраслями права - есть ни что иное, как тенденция успешного развития страны в данной сфере, это, на наш взгляд, должно способствовать улучшению сложившейся ситуации в стране. Кроме того, преодолению сложившихся проблем должно способствовать и изучение законодательства зарубежных стран. На наш взгляд, законодательство в этой сфере должно совершенствоваться в целях оказания оперативной и эффективной помощи детям, оставшимся без попечения родителей. Гражданское право - это обширная отрасль права, достаточная сложная и многообразная, еще многое предстоит преодолеть на пути к совершенству.

6) Было выяснено, что надлежащее воспитание ребенка в семье не является существенным условием возмездного договора об осуществлении опеки или попечительства, что в корне противоречит его назначению, выхолащивает его сущность, и наконец, создает коллизию между Семейным кодексом РФ и ФЗ "Об опеке и попечительстве".

7) Не менее спорным является вопрос о содержании указанного договора. Ряд авторов считают, что нет необходимости включать в текст соглашения об осуществлении опеки или попечительства обычные условия договора, подразумевая под ними круг обязанностей опекуна (попечителя), который очерчен законом, хотя признают, что упоминание о таких условиях зачастую выполняет информативную функцию. Такое утверждение крайне спорно. Субъекты семейного права обычно не могут заключать договоры с отклоняющимся от предписанного законом содержанием Крашенинников Е.А., Байгушева Ю.В. Условия функционирования и границы частной автономии // Вестник ВАС РФ. 2013. N 9. С. 4 - 20; СПС "КонсультантПлюс".. Учитывая общественную значимость договора об осуществлении опеки и попечительства, направленного на формирование личности ребенка, оставшегося без попечения родителей, все условия договора должны быть тщательно прописаны в соответствии с законом и индивидуализированы с учетом сложившейся семейной ситуации каждого отдельного ребенка.

8) Наличие типовой формы для возмездного договора об осуществлении опеки или попечительства является необходимым, поскольку позволяет на его основе составить, изменить или прекратить индивидуальный договор в соответствии с конкретной семейной ситуацией ребенка. Кроме того, не существует специального требования к работникам органа опеки и попечительства об обязательном наличии юридического образования, а потому не все они являются специалистами в области гражданского и семейного права, которые могут составить договор об осуществлении опеки и попечительства в соответствии с требованиями законодательства.

9) Дифференцированное и ситуационное применение положений гражданского законодательства имеет целью учесть, во-первых, особенности правового статуса опекуна, во-вторых, его социальную функцию по воспитанию ребенка, оставшегося без попечения родителей, в-третьих, специфику личного правоотношения, возникающего между опекуном (попечителем) и ребенком. Необходимость дифференциации повлекла отличное от обычного применение ряда норм, а в ряде случаев и формирование в судебной практике новых правил, отсутствующих в законе.

10) Институт опеки и попечительства является одним из самых важных правовых форм устройства несовершеннолетних детей. В сущность этого института законодателем заложен большой потенциал, помогающий маленькому гражданину максимально достойно устроиться в жизни. Однако в реальной практике этот потенциал используется недостаточно, и причин может быть несколько. Основная причина - это нехватка бюджетных средств в муниципальных образованиях, вторая отсутствие информирования общества, недостаточное использование социальной рекламы о данной форме устройства. И, наконец, одной из причин является правовая безграмотность граждан, которые не знают о том, что такое опека и попечительство, их принципы, а также порядок назначения. Сегодня у общества сложилось неоднозначное мнение относительно работы этих органов. Все чаще складывается впечатление, что изъятие ребенка для органов опеки и попечительства, является единственным верным решением. Значительно затрудняют в работе по защите прав детей, недоработки в законе, такие как: отсутствие механизма отказа; отсутствие обязательной психологической диагностики в психологических диспансерах.

11) Еще одной проблемой в деятельности органов является острая нехватка кадров. Ни один ВУЗ страны не готовит специалистов для работы в этой сфере, а из этого следует некомпетентность, недобросовестность, а так же возможное безразличие со стороны сотрудников. Национальным фондом защиты детей были разработаны методики и стандарты для организаций социального обслуживания и ООиП по предотвращению социального сиротства и жестокого обращения детей. Данные стандарты и методики должны использоваться при создании внутренних социальных услуг в регионах, при внедрении программ поддержки семьи и детей, в организации переподготовки и повышения квалификации работников в данной сфере, а также проведение различных мероприятий для некоммерческих организаций, осуществляющих свою деятельность в социальной сфере. Данные стандарты охватывают всю деятельность органов опеки, начиная с рекомендаций по реабилитации семьи и ребенка, заканчивая адаптацией детей, оставшихся без попечения родителей.

12) Для решения проблем по защите прав детей разработана «Модель профилактики социального сиротства», помогающая регулировать такие вопросы, как:

- Профилактика социального сиротства, деятельность которой направлена на сохранение ребенка в своей семье;

- Устройство детей, оставшихся без попечения родителей приводящая к минимальному количеству числа детей-сирот, которые были переданы в воспитательные организации, временно или на постоянную основу.

Данная модель включает проведение следующих мероприятий:

1. Провести профилактическую деятельность с каждой семьей, которая находится в трудном положении на индивидуально основе.

2. Изменить методы работы по поиску замещающих родителей, переход от пассивно-заявительному к активно-поисковому.

3. Переподготовка кадров для изменения специфики работы специалистов для деятельности, заключающаяся защиту прав детей, для ориентировки на семейное воспитание детей.

4. Всесторонняя работа с населением, распространение информации об имеющихся формах семейного воспитания для детей, которые остались без родителей;

5. Выработка и улучшение системы стимулирования для приемных родителей и опекунов.

13) Считаем необходимым:

1. Для единообразия применения действующего законодательства, предлагаем внести изменения в п.2 ст.62 СК РФ, слова «шестнадцати лет», заменить словами «восемнадцати лет и в других случаях приобретения ими гражданской дееспособности в полном объеме до достижения совершеннолетия».

2. Целесообразно в п. 2 ст. 62 СК РФ заменить фразу «шестнадцати лет» на фразу «восемнадцати лет и в иных случаях приобретения ими гражданской дееспособности в полном объеме до достижения совершеннолетия».

3. В целях воплощения указанных гарантий на практике необходимо в ч. 1 ст. 8 Закона «Об опеке и попечительстве» дополнительно ввести п. 12 следующего содержания: «проверка усвоения подопечным гражданином учебного материала, состояния его здоровья».

4. Представляется возможным п. 1 ст. 1 Закона «Об опеке и попечительстве» после слов «не полностью дееспособными гражданами» дополнить фразой «и не урегулированные гражданским законодательством». Дополнительно в п. 1 ст. 148.1 СК РФ после слов «возникают в соответствии с» следует указать фразу «гражданским законодательством» Там же. Организации для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (детский дом) - временное местонахождение несовершеннолетнего, представляет связующее звено, начиная с выдачи направления для помещения ребенка в организацию для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, до устройства его на постоянную основу или до возвращения его в семью О деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей: постановление Правительства РФ от 24.05.2014 № 481//Собрание законодательства РФ. -2014. -№ 22. -Ст. 2887..

5. Необходимо:

Изменить привычное видение системы базирующуюся в основном на детских домах, в пользу временного проживания и возвращения ребенка в семью;

Социальным работникам необходимо проводить разъяснительные беседы с кровной семьей для предотвращения кризиса.

14. Выявление проблем, возникающих в процессе реализации и применения правовых норм при установлении опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами, а также предложенные варианты и возможные пути их решения - это своевременный шаг, способствующий повышению эффективной реализации государственной политики России в сфере профилактики социального сиротства.

Структура работы обусловлена целями и задачами исследования. Диссертация магистерская состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, а также списка используемых нормативных актов и научных работ.

законодательный опека попечительство