Методические принципы экологического аудита

В широком смысле экоаудит является независимым обзором в интересах производителя (владельца) и государства эффективности управления природопользованием. В этой связи цель проведения аудита зависит от его типа: финансовый, технический, энергетический, управленческий и тому подобное. Главные задачи аудита -сбор достоверной исходной информации о производственной и хозяйственной деятельности объекта и формулирование на этой основе выводов о его реальном экологическом состоянии.

К основным принципам, которыми следует руководствоваться при хозяйственной деятельности, вызывает способна оказать негативное влияние на состояние окружающей среды, наряду с охраной жизни и здоровьем человека, относятся обеспечение рационального использования и воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей среды.

Для законодательства характерны запретительные и обязывающие нормы, определяющие экологические требования к хозяйственной и иной деятельности, компенсационные, а также поощрительные нормы. Таким образом, гармонизация отношений в сфере взаимодействия экономики и состояния окружающей среды обеспечиваются путем формирования экологических требований, предъявляемых к источникам вредного воздействия на окружающую природную среду и эколого-экономическое регулирование хозяйственной деятельности.

При этом, учитывая процедуры внедрения ЭА, важно определить понятийный аппарат, критерии и методические принципы его применения. В качестве критериев ЭА можно выделить количественные или качественные показатели (признаки), основанные на местных, региональных, национальных или международных экологических требованиях и устанавливаемых в зависимости от целей и задач ЭА.

С другой стороны, принципы, регулирующие ЭА, можно подразделить на две основные группы:

• принципы профессиональной этики;

• методологические принципы.

Принципы профессиональной этики являются обязательными для соблюдения во всех случаях проведения экоаудита, в то же время методологические принципы могут в отдельных случаях иметь рекомендательный характер. Среди таких принципов следует отметить; независимость, объективность, компетентность, конфиденциальность и доброжелательность.

Методологические принципы ЕА охватывают следующие основные его составляющие, как: планирование экоаудита, обоснованность оценки значимости екоауднторських свидетельств, а также систем внутреннего контроля; целесообразность выбора методики и техники экоаудита, определение критериев достоверности; соблюдение методик оценки риска и выбор данных; анализ информации и формирования выводов; ответственность за выводы; соблюдение порядка документального оформления; полное информирование клиента о качестве работы экоаудитора и др.

Очевидно, что экоаудитора должно быть свойственно бесстрастное отношение к объекту проверки и отсутствие предвзятости при формулировании мысли, то есть экоаудитора должен быть объективным. Одним из факторов обеспечения условий объективности является независимость экологической проверки. Вторым таким фактором является условие отсутствия материальной заинтересованности оценщика в результатах деятельности проверяемого субъекта.

Среди важных принципов проведения процедуры экоаудита является конфиденциальность информации. Иными словами, экоаудитора должен придерживаться строгой конфиденциальности в отношении информации, полученной в процессе проведения экоаудита. Никакая информация не может быть разглашена без специального разрешения клиента. Исключением из данного правила является обязанность экоаудитора (экоаудиторской фирмы) предоставить информацию (документацию) по решению судебных органов или с санкции прокурора.

Таким образом, основными принципами ЭА, используемыми при разработке и реализации экоаудиторской программ, являются:

• конфиденциальность, компетентность, независимость, объективность аудиторской организации;

• сообщения добровольных и обязательных форм экологического аудирования (при преобладании добровольных форм);

• рыночное регулирование аудиторской деятельности, предоставление заказчику услуг экологического консалтинга;

• обеспечение реализации программы экоаудита предприятия для целей эффективности управления производством и сохранения качества окружающей природной среды;

• определение степени соответствия систем управления охраной окружающей среды законодательным и нормативио-правовым требованиям;

• определение резервов и неиспользованных возможностей деятельности предприятия.

Цели аудирования определяются в зависимости от:

а) действующего экономического механизма охраны окружающей среды;

б) экологической политики хозяйствующего субъекта;

в) кратко- и долгосрочных потребностей управленческого персонала хозяйствующего субъекта.

При этом определяются организационные, функциональные, территориальные и нормативно-правовые рамки программы ЕА. Например, организационные рамки программы ЕА - конкретные подразделения, производства, объекты, функции, системы, подлежащих аудирования. Функциональные границы программы ЭА -перечень факторов воздействия на окружающую среду и перечень источников воздействия, классификация отходов, а также характеристика систем экологического контроля и управления.

В свою очередь территориальные границы программы ЭА включают описание промышленной площадки, экологической ситуации на сопредельной территории, региональной экологической ситуации, а также перечень экологических требований и ограничений.

Главные задачи аудита - сбор достоверной информации о производственной деятельности объекта и формулирование на этой основе выводов о его реальном экологическом состоянии (отходы, затраты, экологическая чистота технологий, продукции и т.д.). Таким образом * аудит должен быть организован таким образом, чтобы адекватно отражать все аспекты деятельности проверяемого объекта по всему его »жизненному циклу».

Сущность специфики ЭА состоит в необходимости проведения экоаудита для обеспечения потребности пользователей в информации об экологическом состоянии объекта хозяйствования. При этом пользователями информации об экологическом состоянии объекта хозяйствования могут быть собственник объекта хозяйствования или другие юридические и физические лица, имеющие материальную заинтересованность в результатах хозяйственно-финансовой деятельности этого объекта. Принципиальным является то, что аудитор несет ответственность только за свои выводы и не отвечает за состояние хозяйственно-финансовой отчетности данного объекта.

Кроме основной задачи ЭА может решать и ряд функциональных задач. К ним, в частности, относятся задачи корректировки, оперативного контроля, определения стратегических целей аудирования объекта. Так, задачи корректировок предусматривают, что в случае, если по результатам проведенного аудита были сделаны негативные выводы, аудитор может по желанию клиента выдать рекомендации для исправления выявленных недостатков. В задачи корректировки не входит непосредственное исправление недостатков самим аудитором.

Задача оперативного контроля предусматривает проведение перманентного экоаудита, то есть систематического контроля Непосредственно в процессе деятельности объекта для предотвращения ошибок и выбор оптимальных вариантов решений. Данная деятельность на основе информации, полученной в процессе аудита, сводится к выработке рекомендаций, оптимальных решений, а также к оказанию вариантов альтернативных решений.

Стратегические задачи ЭА проявляются в обосновании оптимальной предложения или альтернативной стратегии и программы развития любого аспекта или вида деятельности на основе данных, полученных в процессе аудита. Речь идет об усилении позиции фирмы на рынке, укрепления ее конкурентоспособности с учетом экологических факторов и т.д. Следует отметить, что ЕА проводится аудиторами, которые не являются собственниками, учредителями, акционерами, руководителями и другими должностными лицами хозяйственного субъекта (объекта ЭА). Тем самым договорные обязательства разрываются при раскрытии обстоятельств, исключающих возможность проведения ЭА, с возмещением заказчику всех причиненных ему расходов.

В методическом плане важное значение имеет задача исследования, анализа и сопоставления общности и различия экологического аудита и таких инструментов управления в сфере охраны окружающей среды, как:

• экологический контроль;

• экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду;

• экологический мониторинг и др.

Необходимо учитывать, что данный вопрос в теоретическом аспекте проделанное недостаточно и требует своего научного обоснования. Так, согласно сложившейся практике в инвестиционном процессе больше задействована государственная экологическая экспертиза. Такой порядок, в частности, определен Законом Украины "Об экологической экспертизе». Но ее функции ограничены законодательными положениями -в пределах выводов, определяющих, устанавливают или оценивают отклонения от требований и норм экологического права. Это, в основном, функции разрешения на реализацию инвестиционных программ, проектов и хозяйственных решений. Другие функции связаны с процедурой ЭА. Они являются не только оценочными, но и рекомендательными. То есть, экоаудит не только представляет выводы о возможных негативных воздействия на окружающую среду, состояние экологической безопасности, но и оценивает степень риска, представляет квалифицированные рекомендации относительно мер, которые необходимо учитывать при проектировании или строительстве, оценивает их стоимость.

Таким образом, законодательство Украины в сфере охраны окружающей среды предусматривает регулирование влияния хозяйственной деятельности на окружающую среду с помощью таких инструментов как проведение ОВОС, экологической экспертизы, экологического контроля и экологического мониторинга. В совокупности эти меры регулируемых охватывают все этапы хозяйствования: от планирования указанной деятельности до ее прекращения (включая ликвидацию объектов) и цикл работ по восстановлению качества природной среды.

Законодательство Украины определяет экологическую экспертизу как установление соответствия хозяйственной и иной деятельности, которая соответствует экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и других последствий. Тем самым экологическая экспертиза основывается па принципах:

• презумпции потенциальной экологической опасности любой хозяйственной и иной деятельности;

• обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;

• комплексности оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;

• обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;

• достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;

• независимости экспертов при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;

• научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;

• гласности, участия общественных организаций и учете общественного мнения;

• ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за ее проведение и качество.

ЕА может также использоваться при проведении экологической экспертизы как средство получения достоверной экологической информации. Таким образом, ЕА отличается своей комплексностью по выполнению исследовательских и инжиниринговых процедур. Он применяется в значительной мере на прединвестиционной стадии. Но также может эффективно использоваться при разработке программ реструктуризации для аудирования предприятий, выводимых из эксплуатации. Для сложных инвестиционных программе проектов экологический аудит может проводиться с процедурой экологической экспертизы. Это можно сравнить с финансовым аудитом, который крупные фирмы осуществляют перед проверкой своей финансовой деятельности налоговой инспекцией.

Таким образом, объектами экологического аудита в данном случае могут быть любые виды инвестиционной, хозяйственной или административной деятельности, которая может негативно влиять на состояние окружающей среды и здоровье населения, в частности:

• инвестиционные и приватизационные программы и проекты развития предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, деятельность которых связана с экологическим риском для окружающей среды и здоровья населения;

• кредитные соглашения, инвестиционные контракты, реализация которых может привести к нарушению экологических нормативов, негативного воздействия на состояние окружающей среды и здоровье населения;

• отраслевые, местные хозяйственные и административные решения, реализация которых может привести к нарушению экологических нормативов;

• экологически опасные действующие объекты, системы, комплексы;

• объекты приватизации собственности государственных, муниципальных предприятий и организаций и др.

При этом в качестве объекта ЭА могут выступать предприятия, влияющие на окружающую среду, проекты планов и программ строительства, реконструкции и ликвидации объектов, отдельные природные объекты, а также территории административных образований с присущей им хозяйственной и иной специализации.

Следует отметить, что между процедурами ЕА и ОВОС имеют место как общие подходы, так и существенные различия. Вполне правомерно также говорить о применении ЭА в процедуре ОВОС. Так, при ОВОС намечаемой к реализации деятельности, первостепенным фактором является реальное состояние (качество) окружающей природной среды в районе осуществления намеченной деятельности. Очевидно, что в качестве источника информации в этом случае выступают в первую очередь результаты экологического мониторинга окружающей среды, проверка достоверности которых может быть выполнена в рамках ЕА (обоснованность основных характеристик и контроля, периодичность контрольных измерений, обеспечения репрезентативности отобранных проб, соблюдение требований по обеспечению единства измерений , наличие и эффективность систем контроля качества и т.п.). При недостаточности или недостоверности этих результатов состояние окружающей среды может быть охарактеризован с применением расчетных методов.

Рядом с рассмотренными выше аспектами применения ЭА в процедуре ОВОС проектов отдельных объектов, он может использоваться при оценке проектов развития территорий и отраслей народного хозяйства как средство проверки и подтверждения достоверности экологической информации, необходимой для принятия решений.

Если ОВОС представляет собой процесс разработки и обоснования намечаемых видов деятельности с учетом позиций всех заинтересованных сторон и осуществляется инициатором этой деятельности, то ЕА реализуется в процессе осуществляемой производственной деятельности в соответствии с реальным результатам хозяйственного субъекта.

Проведение программы ЕА в составе отдельных этапов ОВОС может иметь место при разработке исходных данных для заявления о воздействии на окружающую среду, Декларации о безопасности промышленного объекта, общественной экологической экспертизы. Целью в данном случае является получение объективной информации об экологической безопасности на региональном или локальном уровнях с использованием независимых источников.

Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Украине определяет ОВОС как процедуру учета экологических требований законодательства страны при подготовке и принятии решений о социально-экономическом развитии общества. ОВОС является первой (начальной) звеном цепочки природоохранных действий при экологической оценке, которая намечается хозяйственной или иной деятельностью. Данная процедура относится к разряду мер предупредительного характера и осуществляется при подготовке следующих видов документации:

1) концепций, программ (в том числе инвестиционных) и планов отраслевого и территориального социально-экономического развития;

2) схем комплексного использования и охраны природных ресурсов;

3) градостроительной документации (генеральных планов, проектов, схем планирования и т.д.);

4) документации по созданию новой техники и технологии, применению новых материалов и веществ;

5) предпроектных обоснований инвестиций в строительство, технико-экономических обоснований и проектов строительства новых, реконструкции, расширения и технического перевооружения действующих хозяйственных и других объектов и комплексов.

В качестве основных задач ОВОС рассматривают:

• выявление и анализ всех возможных последствий воздействия планируемой деятельности на окружающую среду;

• прогноз и оценку возможных изменений окружающей среды в случае реализации намечаемой деятельности;

• предсказания и классификацию по значимости экологических последствий реализации проекта намечаемой деятельности;

• учет в подготовительных решениях возможных последствий ихньго осуществления.

В отличие от ОВОС предметом ЭА является не определена, а уже реализована деятельность. В рамках ЕА исследуются только фактические документально подтвержденные данные. Практика экспертных оценок здесь не предполагается, а вопросы прогнозирования не является предметом компетенции ЭА. Однако, несмотря на столь существенные различия, ЕА может использоваться при экологической оценке разного рода проектов. В одних случаях он может применяться самостоятельно, в других - в совокупности по ОВОС. Примером самостоятельного применения ЭА является оценка экологического риска, связанного с расширением производства, когда достаточно засвидетельствовать и проанализировать фактическое влияние этого производства на окружающую среду. Совместное применение ОВОС и ЕА может оказаться полезным, когда на больших действующих объектах планируется расширение одних цехов и перепрофилирование других. Решение вопроса о проведении Овис ОВОС и ЕА или только ЕА должно приниматься в зависимости от специфических особенностей определенной деятельности, природных условий и экологической обстановки территории.

Если государственный экологический контроль как деятельность специально уполномоченных государственных органов направлен на обеспечение норм эколого-правовой ответственности в рамках действующего законодательства, и является нормативно регламентированной деятельностью, то ЕА характеризуется другими принципами. Процедура ЕА не регламентируется соответствующими нормативными актами и не связана с эколого-правовой ответственностью хозяйственных субъектов. Экоаудит развивается как лицензированная предпринимательская деятельность юридических и физических лиц, которая имеет целью обеспечить эффективный экологический менеджмент на основе оценки соответствия объектов аудита действующему законодательству.

Экологический контроль рассматривается как деятельность по проверке выполнения планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей среды, соблюдения требований экологического права и нормативов качества окружающей среды. При этом различают государственный, производственный и общественный контроль. По своей сути государственный экологический контроль очень близок к ЭА. Оба вида деятельности основаны на принципе независимости от проверяемого объекта, и преследуют в основном те же цели: в обоих случаях производится анализ результатов проверки и готовятся предложения по совершенствованию природоохранной деятельности.

Государственный экологический контроль осуществляется специально уполномоченными государственными органами Украины в сфере охраны окружающей среды, а ЕА проводится физическими или юридическими лицами на основании лицензии на этот вид деятельности. Вследствие различного статуса организаций, осуществляющих государственный экологический контроль и ЕА, работники государственных органов имеют более широкие полномочия. Закон

Украина »Об охране окружающей природной среды» вместе с правом проведения проверок предприятий и организаций позволяет должностным лицам государственного экологического контроля:

• выдавать разрешение на право выброса, сброса и размещения вредных веществ;

• устанавливать (по согласованию с органами санитарно-эпидемиологического надзора) нормативы выбросов, сбросов вредных веществ стационарными источниками загрязнения окружающей среды;

• назначать государственную экологическую экспертизу, обеспечивать контроль за выполнением ее заключения;

• требовать устранения выявленных недостатков, давать в пределах предоставленных прав указания или заключения по размещению, проектированию, строительству, реконструкции, перепрофилирования, ввода в эксплуатацию или закрытие объектов;

• привлекать в установленном порядке виновных лиц к административной ответственности, направлять материалы о привлечении их к дисциплинарной или уголовной ответственности;

• предъявлять иски о возмещении ущерба, причиненного окружающей среде или здоровью человека нарушениями законодательства;

• принимать решения об ограничении (приостановлении, прекращении) работы предприятий, сооружений, других объектов, а также любой деятельности, причиняющей вред окружающей среде несет потенциальную опасность для здоровья человека.

Другим важным отличием государственного экологического контроля от ЕА является сферу применения: объектами проверки первого являются предприятия и организации, осуществляющие природопользования; экологическому аудиту может быть подвергнута деятельность любой организации, если эта деятельность имеет отношение к окружающей среде. В частности, в настоящее время в экономически развитых странах вводится практика ЕА деятельности администраций территорий, может быть фактором риска для окружающей среды.

Последняя принципиальное отличие между этими видами деятельности заключается в том, что количество экоаудитора не ограничивается, а определяется уровнем спроса на их услуги, в то время как численность лиц государственного экологического контроля строго регламентирована. В этой связи ЕА является дополнением к государственным инспекторских проверок.

Расходы на проведение ЭА несут сами природно пользователи, реализуя тем самым признан в мировой практике принцип "загрязнитель платит».

В свою очередь экологический мониторинг представляет собой информационную систему, в задачи которой входит наблюдение за объектами окружающей среды, процессами и явлениями, происходящими в ней, оценка и прогноз ее состояния. Относительно ЕА экологический мониторинг может выступать только как объект проверки и информационного обеспечения.

Таким образом, ЕА можно рассматривать * как комплекс унифицированных действий, обеспечивающих систематический и независимый анализ и проверку деятельности хозяйствующих субъектов, связанных с воздействиями на окружающую среду и использованием природных ресурсов.

Предусматривается применение ЕА в таких сферах деятельности по охране окружающей среды в качестве обеспечения экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия, государственный экологический контроль, лицензирование видов деятельности, связанных с природопользованием и охраной окружающей среды, экологическая сертификация и др.

С позиций развития методических принципов ЕА требует уточнения понятия объекта ЭА. Во аудируемого объектом понимается:

• проектная и техническая документация, реализация которой может поднять неблагоприятные воздействия на здоровье населения, природные ресурсы и окружающая среда;

• организации, объединения, другие юридические лица, хозяйственная и иная деятельность которых может влиять на состояние окружающей среды;

• виды деятельности, связанные с природопользованием и обеспечением экологической безопасности;

• определенные территориальные образования (города, административные районы, районы города) с учетом проверки и оценки осуществляемой на их территории экологической политики.

Таким образом, ЕА представляет собой деятельность экологических экспертов-аудиторов по осуществлению независимых оценок соответствия или несоответствия экологической политике хозяйственных субъектов, соответствующей проектной и технической документации и характеристик состояния окружающей среды, использования природных ресурсов в соответствии с требованиями законодательства и нормативов в сфере охраны окружающей среды и природопользования, правильности выдачи информации о влиянии на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и о состоянии окружающей среды на предприятии, а также предоставлению услуг, связанных с его подготовкой и проведением.

Одной из целей ЕА является предупреждение возможных негативных воздействий и оценка необходимости проведения корректирующих действий, направленных на обеспечение улучшения характеристик окружающей среды и природопользования в конкретных условиях хозяйственной деятельности. При этом следует иметь в виду, что ЕА по видам подразделяется на обязательный и инициативный (добровольный).

Инициативный ЭА проводится по решению руководства хозяйствующего субъекта, на добровольной основе, то есть по инициативе самих субъектов хозяйствования.

В то же время обязательный ЕА может проводиться по решению суда, арбитража, правоохранительных, природоохранных и других органов, при разработке деклараций безопасности промышленных предприятий, а также при осуществлении деятельности, нарушающей интересы экологической безопасности территории. Так, обязательный ЭА проводится:

• при реализации международных обязательств и соглашений в сфере охраны окружающей среды;

• мры подготовке и и обосновании инвестиционных проектов и программ, когда ЦС предусмотрено условиями инвестирования:

• по поручению государственных органов, в том числе для обоснования экологической санации предприятий;

• для учета экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий.

В табл. 13.2.1 показано соотношение различных инструментов регулирования экологической политики на этан хозяйственной деятельности.

Таблица 13.2.1 Природоохранное регулирование на этапах хозяйственной деятельности

• при реализации процедуры банкротства экономических субъектов;

• при проведении обязательного экологического страхования и т.д.

Принципиально ЕА может быть применен при проверке любой деятельности в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Например, ЭА может быть использован в системе ОВОС конкретного объекта, экологической экспертизы, экологического контроля, экологического мониторинга и и других видов деятельности.

Следует отметить, что деятельность системы экологического аудирования реализуется с использованием ее основных (руководящих) документов. К таким документам относятся: Типичная документация по деятельности региональной экологической аудиторской организации; Типовое положение об экологическом аудирования; Порядок проведения аккредитации и аттестации скоаудиторив; Разработка перечня вопросов, анкет и тестов ЕА территории и порядок заполнения аудиторского протокола; Методические рекомендации по стандартного аудиторского заключения в связи с итогами аудиторской проверки; Протоколы экологического аудирования территории; Рекомендации по составлению договора на проведение экологического аудирования и др.