Конституционно-правовые основы местного самоуправления

Общих принципах местного самоуправления в Украине определяются Конституцией Украины, действующим Законом Украины "О местном самоуправлении в Украине" (далее - Закон), другими законами о местном самоуправлении, система которых находится в стадии своего становления, и такими, как об этом говорится в Законе, не должны противоречить его положениям (ст. 24). Кроме этого, в соответствии со ст. 9 Конституции Украины, частью национального законодательства о местном самоуправлении следует также считать Европейскую хартию местного самоуправления (далее - Хартия), согласие на обязательность которого предоставлено Верховной Радой Украины через Закон Украины от 15 июля 1997г. "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления".

Понятие местного самоуправления

Государство, если оно демократическое, не может функционировать без местного самоуправления. Принцип местного самоуправления, отмечается в Хартии, должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в ее конституции (ст. 2). В нашей стране признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 7 Конституции Украины).

Что же представляет собой местное самоуправление, как его следует понимать и определять?

В каждом государстве, в зависимости от особенностей его политико-территориального и административно-территориального устройства, формы правления и политического режима, исторических, национальных, географических и других особенностей, местное самоуправление имеет специфическую правовую форму и название.

Так, Великобритания прославилась как родина такого управления на местах, главной особенностью которого является требование самостоятельности общин (коммун) и крупных сообществ, исторически сложившихся в управлении местными делами в пределах законов, но без вмешательства центральной государственной администрации и ее чиновников на местах. С середины XIX века местное управление такого рода по инициативе прусского юриста Рудольфа Гнейста стало именоваться "местным самоуправлением" ". В других странах для передачи содержания этого важного социально-политического явления используются и другие термины. Так, например, в некоторых странах англосаксонской группы используется понятие "муниципальное управление", в Японии - "местная автономия", во Франции - "территориальная децентрализация» и т. Д.

Для выяснения понятия местного самоуправления, прежде всего, целесообразно провести сравнительный анализ тех его определений, которые приводятся в Конституции Украины, Законе и Хартии.

Местное самоуправление, отмечается в Основном Законе Украины, "является правом территориальной громады - жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города - самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины" (ч. 1 ст. 140).

Конституционное определение местного самоуправления получило свое развитие в Законе, который определяет его как "гарантированное государством право и реальную способность территориальной громады - жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города - самостоятельно или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины "(ч. 1 ст. 2).

Эти различия в законодательном определении местного самоуправления возникли, безусловно, под влиянием Хартии, которая определяет местное самоуправление как «право и реальная способность органов местного самоуправления в рамках закона регулирования и управления существенной долей государственных дел, относящихся к их компетенции, в интересах местного населения ( ч. 1 ст. 3).

Здесь следует отметить, что ст. С Хартии приведенная нами в ее официальном переводе с английского языка, проведенного МИД Украины. Однако на сегодняшний день существуют другие, неофициальные переводы Хартии, в которых имеют место существенные расхождения с официальным переводом. Это касается, прежде всего, названий субъектов местного самоуправления (вместо "органов местного самоуправления" - "местных властей"), а также тех вопросов, которые являются предметом местного самоуправления (вместо "существенной доли государственных дел" - "существенной доли общественных или публичных дел ") и др.

Нам представляется, что приведенное в официальном переводе ст. С Хартии определение местного самоуправления основывается на государственнической концепции местного самоуправления, однако, в специальной литературе по проблемам местного самоуправления высказываются и другие точки зрения. В связи с этим приведем текст части первой статьи 3 Хартии в ее англоязычном выражении:

"Concept of local self -government

1. Local self-government denotes the right and the ability of local authorities, within the limits of the law, to regulate and manage a substantial shave of public affairs under their own responsibility and in the interest of local population ".

Какие же выводы можно сделать на основе сравнительного анализа приведенных выше определений местного самоуправления?

Прежде всего обращает на себя внимание то обстоятельство, что в качестве основного носителя функций и полномочий местного самоуправления Конституция Украины и Закон называют территориальные общины, тогда как Хартия - органы местного самоуправления.

Этот вывод прямо следует из сравнительного анализа содержания ч. З ст. 140 Конституции Украины ("Местное самоуправление осуществляется территориальной общиной в порядке, установленном законом, как непосредственно, так и через органы местного самоуправления ...) с содержанием ч. 2 ст. С Хартии (" Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов свободно избираются тайным голосованием на основе прямого, равного, в-избирательного права и которые могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом »).

Нет никакого сомнения, что по своей природе местное самоуправление должно быть действенной формой сочетание демократии непосредственной и демократии представительной. Однако, формы непосредственного волеизъявления территориальных общин (местные референдумы, совещательные опроса, общее собрание граждан, местные инициативы, общественные слушания и т.д.), при всей их демократичности и важности, не отличаются, к сожалению, постоянством и оперативностью, а главное - ответственностью, которую должны нести и несут органы и должностные лица местного самоуправления. Поэтому именно на них возлагается законом основное бремя по осуществлению местного самоуправления, признается сторонниками общественной концепции местного самоуправления.

Что касается определения Конституцией Украины именно территориальной общины как первичного субъекта местного самоуправления и основного носителя функций и полномочий последнего, то такой подход имеет глубокие исторические корни. На этом акцентируют внимание сторонники общественной концепции местного самоуправления, однако в то же время не совсем последовательно вводя эти положения на практике.

Другой проблемой, которая следует из приведенных выше определений местного самоуправления, является положение о том, что местное самоуправление является не просто правом, но и реальной способностью, способностью его осуществления. Что это значит?

Это означает, что для осуществления местного самоуправления необходимы определенные условия, которые можно свести к следующим основным моментам: во-первых, четкое определение круга тех вопросов, решение которых целесообразно и возможно собственными силами соответствующих территориальных общин и созданных ими органов местного самоуправления; во-вторых, наличие совершенных организационно-правовой и материально-финансовой основ, которые бы гарантировали возможность и эффективность осуществления местного самоуправления; в-третьих, соответствующие географические, кадровые и финансово-бюджетные возможности территориальной основы местного самоуправления; в-четвертых, способность и желание самих территориальных общин, создаваемых ими органов местного самоуправления, их должностных лиц самостоятельно и ответственно решать вопросы, отнесенные к полномочиям местного самоуправления.

К сожалению, в Украине еще не в полной мере созданы указанные условия для эффективного осуществления местного самоуправления. Отсюда, например, и проблемы оптимизации территориальных общин, а также проблема более последовательного разграничения функций и полномочий органов местного самоуправления и государственных органов и тому подобное.

Что означает, например, термин "гарантированное государством право", который употребляется в Законе при определении местного самоуправления? Этот термин означает, что на какой бы позиции ни стоял тот, кто изучает муниципальное право, как бы не рассматривались им полномочия территориальных общин (природные или положительные), они, эти полномочия должны быть гарантированы, то есть защищены государством от их нарушения, в том числе и мерами государственного принуждения. Права местного самоуправления, отмечается в ст. 145 Конституции Украины, защищаются в судебном порядке. Ограничение прав территориальных общин на местное самоуправление, согласно Конституции и законам Украины, может быть применено только в условиях военного или чрезвычайного положения. Правовой статус местного самоуправления определяется Конституцией Украины, этим и другими законами, которые не должны противоречить положениям настоящего Закона (ст. 21, ч. 1 ст. 24 Закона).

Другая проблема связана с природой и пределами предмета местного самоуправления. Конституция Украины и Хартия по-разному, как видим, подходят к определению природы этого предмета (государственные, общественные, вопросы местного значения), при этом оба правовые акты не дают исчерпывающего перечня этих вопросов.

Если последовательно стоять на позиции государственнической концепции местного самоуправления и Хартии, то определение перечня этих вопросов не является проблемой, так как любое из них может быть отнесено к компетенции местного самоуправления, если в этом есть практическая необходимость в его децентрализации. Если же придерживаться общественной концепции местного самоуправления, тогда возникает проблема выделения и кодификации так называемых естественных прав территориальных общин, государство только признает и гарантирует. Однако отделить эти вопросы от тех, которые являются сферой интересов государства, почти невозможно. Поэтому следует согласиться с установленной в юридической литературе мнением о том, что вся сложность проблематики местного самоуправления коренится в "двоединосты местных дел". Они отражают ближайшие жизненные интересы населения, в которых далеко не безразлична государство ...

Важной проблемой муниципального права является то обстоятельство, что в приведенных определениях местного самоуправления как гарантированного государством права, реальной способности, способности самостоятельно решать вопросы местного значения речь идет лишь о потенциальных возможностях этого важного общественно-политического института, тогда как местное самоуправление, равно как и государственное управление - это процесс, разновидность полезной общественной деятельности. Вот почему при определении местного самоуправления следует применять так называемый "деятельностный" подход, то есть сочетать элементы статики и динамики.

Следует отметить, что в новейшей отечественной литературе проблема более полного и совершенного определения местного самоуправления начинает беспокоить многих авторов. Местное самоуправление, по мнению Т, С. Смирновой, - "это провозглашено Конституцией Украины, гарантированное государством право территориальной общины непосредственно или через уполномоченные им органы отдельно от государственных органов, независимо и самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах законов и собственной материальной и финансовой основы , под свою ответственность и в интересах населения ". Однако и в этом определении, как видим, элементы статики является превалирующими.

По мнению Ю. В. Делия, местное самоуправление является "волеизъявлением территориальных общин, их органов и должностных лиц, в целях самостоятельного решения вопросов местного значения в пределах Конституции и законов Украины", что заслуживает внимания.

В этой связи близким к идеалу были определение местного самоуправления, приводились в трудах ученых прошлых веков. Самоуправления, по мнению П. Н. Подлигайлова, - это такой порядок управления, при котором все население определенной территориальной единицы через посредство своих свободно избранных представителей, непосредственно заведует исключительно всеми местными делами, начиная от совершенно самостоятельного и независимого определения предметов и размеров налогообложения, расходования по своему усмотрению денежных сумм на удовлетворение всевозможных местных потребностей, охраны общественного личной и имущественной безопасности и заканчивая удовлетворением самых мелких местных общественных потребностей.

Динамический управленческий момент присутствует и в определениях местного самоуправления, oо приводятся другими яктопямы. Самоуправления, считает, например, А. Ященко, - это форма осуществления функций той или иной степени независимыми от государства лицами и учреждениями. Оно там, где местные дела решаются не представителями центрального правительства, а лицами, избранными от местного населения.

Такой же точки зрения придерживался и известный немецкий ученый Г. Еллинек, который определял местное самоуправление как "государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, - управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управлением через посредство самих заинтересованных лиц" .

Управленческий подход к определению местного самоуправления имеет место и в современной научной литературе. Местное самоуправление представляет собой многогранную деятельность местного сообщества по решению тех задач, которые стоят перед ним, на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоответственности с целью улучшения жизни населення3.

Следовательно, определение местного самоуправления, на наш взгляд, могло бы иметь такой вид: местное самоуправление в Украине - гарантированное государством право и реальная деятельность территориальных общин - жителей сел, поселков, городов - непосредственно и через органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины.

Определение в Конституции и законах Украины местного самоуправления, которое бы совершенно оно ни было, далеко не исчерпывает до конца смысл этого общественно-политического явления. Вот почему возникает насущная необходимость основательно исследовать еще его основные принципы.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   След >