Государственная власть и актуальные

Проблемы становления муниципальной власти в Украине

В соответствии со ст. 7 Конституции Украины, в Украине признается и гарантируется местное самоуправление. Такое конституционное правоположення обусловило принципиально новый по сравнению с доконституционного этапом общественного развития подход к организации местной власти, который полностью соответствует общепризнанному пониманию местного самоуправления, сформулированному, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления 1985

Анализ отечественной конституционной модели местного самоуправления указывает, что государство воспринимает местное самоуправление в нескольких качествах. В одной - местное самоуправление выступает институтом гражданского общества, является эффективной формой самоорганизации людей, движения в направлении человеческой солидарности. В этом смысле и следует понимать термин "признается", а именно: четкие намерения определить для Украины демократический путь развития; принципиальный выбор политической системы, в основе которой лежат общечеловеческие ценности (а местное самоуправление - одна из них) обязательства государства в отношении граждан обеспечить соответствующий комплекс гражданских правомочий, обеспечить их публично-правовую охрану и защиту.

Иными словами, Конституция Украины преподносит местном самоуправлении в ранг естественного права территориальной общины - права местного населения самостоятельно решать вопросы местного значения независимо от государственных структур, в рамках законов, собственной финансово-экономической базы и в своих интересах. Под естественным правом территориальной общины здесь следует понимать совокупность (комплекс) прав жителей определенных населенных пунктов, предоставленных им от Бога (природы), а потому священных и не-отчуждаемых от них в процессе их жизнедеятельности. В силу этого данное естественное право не зависит от законодательного признания или непризнания его государством. То есть право на местное самоуправление - естественное право территориальной общины - выступает как важнейшая составная часть единой системы естественного права. Это означает, что местное самоуправление как изначальное право общины имеет не октроированные характер, а принадлежит общине в силу ее природы. Государство с помощью правовых мер только упорядочивает, внешне оформляет самоуправляемой активность территориальных общин, не устанавливая ее. Тем самым местное самоуправление провозглашается явлением общественного, а не государственной жизни. Признавая и гарантируя данное право, государство дает возможность самостоятельно развиваться территориальным общинам, в то же время подкрепляя и защищая муниципальную деятельность за счет ряда мер, которые, прежде всего, предусмотренные конституционно.

Но местное самоуправление - это не только институт гражданского общества и соответствующий набор гражданских прав человека. В своем нормативном значении положения ст. 7 связан с принципом народовластия. Так, в соответствии со ст. 5 Конституции Украины, народ осуществляет свою власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Иными словами, государство признает местное самоуправление как самостоятельный уровень осуществления народом принадлежащей ему власти. Это предполагает прежде всего организационную обособленность и независимость местного самоуправления от государственной власти, его самостоятельность при решении вопросов местного значения. Но самостоятельность, как указывает Конституция Украины, в пределах собственных полномочий. Таким образом, речь идет о правовых пределы автономности местного самоуправления, а не полную самостоятельность и независимость местного самоуправления от всей системы публичного властвования.

Такая самостоятельность означает, что ни один из органов государственной власти, ни одно должностное лицо не имеет права принимать акты, осуществлять действия, которые вмешиваются в сферу местного самоуправления. Государственный контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления может осуществляться только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины, и не должен приводить к вмешательству органов государственной власти или их должностных лиц в осуществление органами местного самоуправления предоставленных им собственных полномочий (ст. 20 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине"). Таким образом, можно с полной уверенностью говорить как о признании, так и о легализации публичной самоуправленческих власти территориальных общин.

Отсюда вполне справедливо возникает ряд вопросов. Или заканчивается государственная власть на уровне территориальных общин, то есть там, где начинается сфера местного самоуправления? Можно однозначно говорить о взаемонезалежнисть местной самоуправляющейся и государственной власти? Что представляет собой местное самоуправление как специфический вид публичной власти и в чем его отличие от власти государственной?

Данные проблемы решаются давно, но до сих пор универсальных ответов нет. Вопрос о соотношении и взаимодействие органов местного самоуправления и государственной власти - одно из кардинальных в теории и практике муниципального строительства и права. Как отмечал в своем выступлении на Всеукраинском собрании представителей местного самоуправления, состоявшихся 26 апреля 2005 p., Президент Украины В. А. Ющенко, должен быть найден баланс прав и обязанностей между органами государственной власти и местного самоуправления. <...> Предоставление государственных и общественных услуг в наибольшей степени должно быть передано в общин. Государственные органы должны прекратить управлять там, где это сделать общество. Должно быть сформировано партнерство государственной власти и местного самоуправления.



Важность этого вопроса подчеркивается и в Программе деятельности правительства "Навстречу людям", одобренной в феврале 2005 г.. В этом документе констатируется, что региональная политика в современной Украине характеризуется чрезмерной централизацией власти, неопределенностью роли регионов, слабостью местного самоуправления. В связи с этим перед правительством и в целом перед украинским государством стоит фундаментальная задача: осуществить децентрализацию и разграничение полномочий между центральными и местными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления о предоставлении публичных услуг, расширить права и усилить ответственность этих органов за решение социально экономических проблем развития регионов, а также создать правовые, экономические и организационные условия для эффективной реализации задач и функций местного самоуправления.

Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела место практически на всех этапах развития местного самоуправления не только в Украине, но и в других странах. Так, в Древнем Риме еще 45 года до Р.Х. был принят закон о местном самоуправлении, в котором была установлена унифицированная система органов и форм местного самоуправления, определены основные функции местных органов, отличные от создаваемых центром функций территориальных органов.

На сегодняшний день не надо доказывать, что существование местного самоуправления, его эволюция связаны с проблемами публичной власти. В основном проблематика публичной власти в отечественной литературе рассматривалась в контексте государственной власти, осуществление которой доверено прежде всего общенациональным государственным органам и должностным лицам. Но, несомненно, что в административно-территориальных единицах государств, на территориях, входящих в ее состав, включая низовые звенья - департаменты, графства, области, небольшие города, поселки, приходы, коммуны и т.д., - публичная власть преимущественно осуществляется не государственными органами, а непосредственно местным населением и образуемыми им органами и соответствующим образом избранными или назначаемыми должностными лицами. Данная власть приобретает свойства же организованной публичной власти. Известно, что публичная власть в процессе эволюции общества материализуется в учреждениях, вырастают как из родового строя (например, королевская власть), так и из новых потребностей общественного развития. Такой формой, в частности, и является муниципальная власть, которая появилась в условиях административно-территориального реформирования городов-полисов и других видов древних общинно-родовых поселений. Территориальная организация публичной власти превращает ее в форму, которая обеспечивает осуществление общих интересов всех индивидов общества. Местные уровне организации такой власти, функционирующих непосредственно в гражданском обществе, реализует эти интересы в повседневной практической работе всех муниципальных структур. В сущности, это и означает "решение вопросов местного значения". Поэтому формирование всех систем местной власти связано с двумя основными общественными проблемами: "вертикальной" организации государственной власти и ее взаимосвязями с различными городскими и сельскими общинами, местным населением различных видов поселений.

В то же время местное самоуправление - это автономная деятельность же организованного населения. Основным признаком муниципалитетов является относительно децентрализованный характер их организации, причем широкие начала демократии существуют не в противовес государству. Муниципалитеты как система являет собой фундамент демократического государства и поэтому они являются составным элементом конституционного механизма государства. Степень же децентрализации власти в демократическом государстве должно быть детерминированной объективными потребностями развития общества и государства, а на местном уровне должно быть столько "власти", сколько ее необходимо для жизнеобеспечения территориальных сообществ (территориальных общин, территориальных коллективов, общин, коммун, приходов и т.д. ) и решения на местах общественно значимых вопросов.

Если местное самоуправление жестко "встроено" в государственную управленческую систему, теряет свою автономность по последней, то можно говорить о ликвидации самоуправления или об утрате им важнейшее качество - способность решать вопросы местного значения самим населением и сформированным им аппаратом.

Итак, местное самоуправление можно рассматривать как специфическую форму осуществления народом своей власти - публичную власть территориальной общины. Отсюда местное самоуправление - это система организации деятельности местных жителей на соответствующей территории, представляет собой совокупность различных органов и институтов. Эта совокупность функционирует как единый целостный механизм, ведущим звеном которого является территориальная община.

Следует отметить, что в современной конституционно-правовой литературе нет однозначного отношения к данному вопросу. Взгляды исследователей местного самоуправления на вопрос относительно правовой природы власти, осуществляется на местном уровне, - общественная или государственная, - условно можно объединить в три группы.

Представители одной из них в категорической форме отрицают государственную природу власти территориальных общин. Так, В. Ф. По-водки считает, что местное самоуправление опосредует собой относительно самостоятельный вид власти в системе народовластия - местную муниципальную власть как власть территориальных сообществ. Аналогичных позиций придерживается и Н. А. Баймуратов. По его мнению, власть территориальной общины, во-первых, без сомнения, это публичная власть; во-вторых, она отличается от публичной государственной власти существенными демократическими свойствами; в-третьих, она является муниципальной властью.

В. Е. Чиркин пишет, что "местное самоуправление ... это негосударственная власть. Избранные гражданами советы, комитеты, а также избраны гражданами или советами мэры городов и общин - это органы населения определенных административно-территориальных единиц, а не государства (государственно организованного общества) данной страны в целом "3. В другой своей работе В.Е. Чиркин еще более категоричен: государственная власть и местное самоуправление - это разные уровни осуществления публичной власти народа. Местное самоуправление - это публичная власть территориального коллектива, объединения граждан (а иногда и неграждан, постоянно проживающих и платят налоги) на определенной территории, власть народа данной территории, в ее пределах и по вопросам, определенным государством, его правовыми актами4. Разделение указанных видов публичной власти, эволюционирует в своей категоричности данный автор, свидетельствует о том, что государственная власть - это власть, которая представляет общие интересы всего общества, а власть местного самоуправления - местного сообщества (территориального коллектива).

Утверждая, что органы государственной власти и органы местного самоуправления - различные формы реализации власти народа, А. А. Кутафин считает, что местное самоуправление - это способ не только децентрализации управления, но и организации и осуществления власти на местах, он обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное олицетворение управления местными делами в системе управления обществом и государством.

Коллектив авторов курса лекций по муниципальному праву утверждает: местное самоуправление - это особый, специфический уровень власти в государстве. По их мнению, народ осуществляет свою власть через государственные органы (государственная власть) и органы местного самоуправления (муниципальные власти) ... Одна из особенностей муниципальной власти заключается в том, что именно на местном, муниципальном уровне право граждан участвовать в управлении может быть осуществлено более эффективно ... Местное самоуправление считают данные ученые, реализуется в рамках муниципальной деятельности - специфической управленческой деятельности по решению вопросов местного значения или выполнение отдельных государственных полномочий.

Другой российский ученый В. Я. Любашиц утверждает, что органы, осуществляющие государственную власть, являются структурными единицами государственного аппарата, государственными органами. Поэтому власть народа, осуществляемая ими имеет форму государственной власти. Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма, не входят в систему органов государственной власти и поэтому представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти.

Т. М. Бялкина, хотя и говорит о местном самоуправлении как элемент государственного устройства, считает, что оно представляет собой самостоятельный уровень осуществления публичной власти в государстве, поскольку и государственная власть и муниципальные власти являются разновидностями публичной власти, имеют своим источником народ.

Профессор Индианского университета (США) В. Остром в своих исследованиях исходит из того, что построение демократического общества должна опираться на "концепцию общины (" мира "), которая существует мирно и в благополучии, основана на предпосылке творческого характера человеческого интеллекта". Реальная альтернатива государственной автократии, по мнению этого автора, - создание таких систем правления, основанных на принципах самоуправления. Будущее демократии, таким образом, зависит от того, насколько каждый из нас сможет научиться пользоваться наукой и искусством ассоциаций, основанных на взаимопомощи и договорных механизмах взаимоотношений.

Рассматривая местное самоуправление как одну из форм организации публичной власти в административно-территориальных единицах государства (наряду с местными органами государственной власти), российские ученые Е. П. Григонис и В. П. Григонис доказывают, что осуществление публичной власти и органами местного самоуправления связано с таким принципом правового государства, как свободное и автономное функционирование гражданского общества.

Характеризуя местное самоуправление как многоаспектное явление, которое одновременно обладает качествами социального и политического, публично-правового и частноправового, В. В. Кравченко утверждает, что местное самоуправление - это публичная власть со всеми ее атрибутами и одновременно институт гражданского общества, форма самодеятельности населения, проявление его способности управлять собственными делами автономно от государства. В другой своей работе этот автор констатирует, что местное самоуправление - публичная власть территориальной общины, то есть жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города, она носит локально-пространственный характер, осуществляется в интересах территориальной общины и функционирует только в пределах отдельных административно-территориальных единиц, в то время, как государственная власть - это власть всего народа, она распространяется на всю государственную территорию.

Другая группа авторов придерживается диаметрально противоположной точки зрения, считая, что муниципальные власти (власть местного самоуправления) - это разновидность государственной власти. Так, Г. М. Че-ботарьов пишет, что "власть органов местного самоуправления по своей природе и не может быть другой, чем властью государственной" 2. По мнению К. Ф. Шеремета, местное самоуправление - это децентрализованное, действительно государственное управление. В. В. Куликов категорически утверждает, что органы местного самоуправления являются составной частью системы государственного управления.

Тезис о производного от государственной власти характера местного самоуправления отстаивается и современным шведским ученым С. Монтино, который подчеркивает, что с точки зрения Конституции и общей иерархии политических институтов муниципалитеты выступают частью государственной администрации, а местное самоуправление наделяется компетенцией парламентом и в силу этого осуществляет в конечном итоге "делегированных государственных власть".

В. М. Шаповал подчеркивает, что природа местного самоуправления вытекает из природы более широкого явления - государственного властвования. Разновидностью последнего, по его мнению, является государственное управление. Местное самоуправление, констатирует В. М. Шаповал, по своей природе является децентрализованной форме государственного управления.

По мнению В. И. Борденюка, существование власти территориальной общины (муниципальной) как разновидности публичной власти, источником которой является народ, отрицается тем, что он (как, впрочем, и любая другая сообщество людей) может быть источником только одной власти, а не двух: одной - для органов государственной власти, а второй - для органов местного самоуправления. Поэтому, считает данный автор, власть органов местного самоуправления является производной от государственной власти, а не от вымышленной муниципальной власти ... Это, продолжает В. И. Борденюк, не исключает существования власти, источником которой является территориальная община. Ведь власть присуща каждому коллективу людей, в том числе и территориальной общине. Однако, констатирует он, в данном случае власть последней в отличие от власти объединений граждан трансформируется, по сути, в государственную.

Третья группа ученых занимает компромиссную позицию: ими признается двойная природа власти и местного самоуправления. В результате анализа природы местной власти данные авторы делают вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное. Так, М. П. Орзих считает, что именно синтез общественной и государственной теорий самоуправления предоставит конституционную возможность "входить в правовые ворота", а не "ломать муниципальные ограждения", которые небезуспешно построены на местах под влиянием "революционной психологии и суверенного бесчинства местных советов "3. По мнению сторонников данной точки зрения, синтез государственного и общественного в самоуправлении - очень важный для общества. Благодаря единству этих двух основ решаются важнейшие общественно-государственные задачи:

исключается раздвоение власти, которое ведет к политической нестабильности и ослабления государства и институтов, составляющих ее,

появляются возможности для большей части людей участвовать в управлении делами общества и государства, повышает культурно-правовой уровень граждан и воспитывает в них чувство уважения к законам;

ликвидируется разрыв между обществом и государством;

достигается единственная цель - сохранение и укрепление общества и государства при наличии демократических институтов;

государство в большей степени входит в курс местных дел и принимает соответствующие решения, сущность которых согласуется с интересами людей;

порождается общий интерес для граждан и государственных органов, сущность которого заключается в строительстве жизни, достойной каждого человека и общества в целом;

управления обществом на основе согласованных действий превращается в единый процесс созидания.

Однако реализация этих программных положений возможна только в социально ориентированном государстве, которая создает мотивацию и стимулы для развития инициативы людей.

Приветствуя возможность существования дискуссии по этому вопросу, автор этого раздела учебника считает, что из трех указанных позиций наиболее прогрессивной является та, что рассматривает местное самоуправление как негосударственную по своей природе, самостоятельную форму осуществления народом своей власти - публичную власть территориальной громади1. Видим местное самоуправление как система организации деятельности местных жителей на соответствующей территории, представляет собой совокупность различных органов и институтов. Эта совокупность функционирует как единый целостный механизм, центральной (ведущей) звеном которого является территориальная община.

По нашему мнению, местное самоуправление - это самостоятельная и независимая от государства форма организации публичной власти территориальной общины, которая обеспечивает решение вопросов местного значения местными жителями непосредственно или через органы и должностных лиц местного самоуправления. Ведь, согласно Конституции Украины, народ осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Именно по данному конституционного положения следует, что органы местного самоуправления не входят в единый государственный механизма и, в силу этого, местное самоуправление можно рассматривать как отдельную форму реализации народом принадлежащей ему власти. В то же время нельзя говорить о полном отделении и противопоставление государственной власти и местного самоуправления. Государственные органы и органы местного самоуправления равны перед законом и в равной степени являются представителями народа в пределах предоставленных им полномочий. Согласно общей теории систем и синергетики, государственная и муниципальная власти находятся в определенной схеме связей и отношений. В XVIII в. по понятным причинам народ боролся за олицетворение местного самоуправления от абсолютной власти монарха и его чиновников. Однако совершенно ясно, что местное самоуправление как часть власти в обществе не может быть изолировано от государственной власти, которая представляет общество. Местное самоуправление действует в целостной системе властных отношений и как часть целого. Поэтому в настоящее время мало кто настаивает на полном отделении первого от второго. Обе власти должны действовать "в концерте", но первая - в рамках законов и под управлением и контролем другой. Система как целое определяет основные качества своих элементов, а они не должны противоречить системным качествам.

Учитывая это, можно утверждать: права и свободы человека, а также их гарантии определяют содержание и направленность деятельности органов местного самоуправления в том же степени, как и деятельность государства. Здесь же можно отметить, что местное самоуправление как автономия небольших территориальных единиц в рамках, общих для всего государственно-организованного общества законов, означает не свободу со стороны государства, а свободу внутри нее. Кроме того, это означает, что местное самоуправление как одна из основ конституционного строя имеет источником своего существования не государственную, а суверенную волю народа, выступает как фундаментальный конституционный принцип, который устанавливает, признает и гарантирует управленческую независимость территориальных общин, а также создает условия для правотворческой , правоприменительной и правореализацийнои деятельности, направленной на осуществление данного принципа.

Как специфическая форма публичной власти местное самоуправление характеризуется, во-первых, наличием особого субъекта - территориальной общины - территориальной общины, состоит из физических лиц - жителей, постоянно проживающих, работающих на территории села или добровольного объединения в общую общину нескольких сел, поселка или города, непосредственно или через сформированные ими муниципальные структуры решают вопросы местного значения, имеют общую коммунальную собственность, владеют на данной территории недвижимым имуществом, оплачивают коммунальные налоги и связанные территориально-личными связями системный характер.

Во-вторых, местное самоуправление занимает особое место в политической системе (в механизме управления обществом и государством). Местное самоуправление, его органы не входят в механизм государственной власти, хотя это и не означает его полной автономности от государственной власти. Взаимосвязь местного самоуправления с государством достаточно тесный и находит свое выражение в том, что местное самоуправление и государственная власть имеют единый источник - народ, а также тем, что органам местного самоуправления могут предоставляться законом отдельные полномочия органов исполнительной власти.

Как вполне справедливо отмечается в научной литературе, местное самоуправление как элемент политической системы общества свидетельствует о том, что в стране наряду с интересами личности и государства признаются и гарантируются еще и местные (муниципальные) интересы, связанные с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. При этом муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а как равноправные.

Такое специфическое положение местного самоуправления в политической системе позволяет характеризовать его как самостоятельную (наряду с государственным) форму публичной власти - публичной власти территориальной общины. В то же время, местное самоуправление - это не только публичная власть, но и более сложный по своей внутренней структуре феномен, чем и объясняется его ценность как необходимого элемента гражданского общества, с одной стороны, так и инструмента развития и совершенствования самого гражданского общества, с другое. Собственно говоря публично-властной институцией в местном самоуправлении является территориальная община, которая осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы и должностных лиц местного самоуправления.

В-третьих, местное самоуправление имеет ряд особенностей по объему, диапазона и правовой природы объектов своего воздействия, значительная часть которых не характерна для других правоотношений. Как уже отмечалось, основными объектами муниципально-правовых отношений является власть народа; государственная власть; права, свободы и обязанности человека и гражданина; власть территориальных общин; вопросы местного значения; функции (направления и виды деятельности) субъектов местного самоуправления; объекты коммунальной собственности; местные бюджеты, доходы местных бюджетов, местные налоги и сборы, местные займы; природные блага, природные объекты, природные ресурсы, объекты природно-заповедного фонда, земля, духовные блага (образование, наука, культура, информация, памятники истории, культуры, архитектуры, градостроительства) социальные блага (объекты жилищно-коммунального хозяйства, бытового, торгового обслуживания, общественного питания, транспорта и связи, здравоохранения, физкультуры и спорта и т.д.); программы экономического и социально-культурного развития сел, поселков, городов и целевые программы по другим вопросам самоуправления; планы предприятий и организаций; административно-территориальное устройство и тому подобное.

Однако, безусловно, основными объектами локальной деятельности территориальных общин является прежде всего вопросы местного значения, то есть вопрос (дела), которые вытекают из коллективных интересов местных жителей-членов соответствующей территориальной общины, отнесенные Конституцией, законами и уставом территориальной общины к предметам ведения местного самоуправления , а также другие вопросы, которые не входят в компетенцию органов государственной власти.

Местное самоуправление должно заниматься преимущественно местными делами, не делая попыток участвовать в решении государственных и региональных дел, если они не связаны с решением проблем местных. В связи с этим, можно с полной уверенностью говорить, что правовая сущность местного самоуправления проявляется и реализуется в деятельности по установлению, изменению и прекращение правовых отношений именно между субъектами системы местного самоуправления, то есть при взаимодействии субъектов местного самоуправления для реализации их функций и полномочий по вопросам местного значения. Именно во взаимодействии субъектов местного самоуправления между собой в ходе решения вопросов местного значения проявляется и реализуется сущность, и неотъемлемые свойства местного самоуправления.

Исходя из названных субъектно-объектных характеристик местное самоуправление является отнюдь не государственным (в узком смысле этого слова), а общественным явлением, которое производится социальной средой, хотя и в государственно организованном обществе местное самоуправление вплетено в ткань политико-административных и социально-экономических отношений и процессов, происходящих в государстве. По своим сущностным признакам оно качественно отличается от государства.

Наряду с этим, следует упомянуть еще такой момент, как способность местного самоуправления играть в общественно-политической жизни страны роль интегрирующего фактора. Территориальные общины объективно заинтересованы в единстве и целостности государства, а, следовательно - в крепкой стране. Только при этом условии они могут рассчитывать на то, что со стороны государства будут гарантированы незыблемость их статуса, поддерживать на необходимом уровне социальные стандарты и правопорядок. Местное самоуправление, действуя строго на основе Конституции и закона, - прочный барьер на пути центростремительных тенденций, которые могут повлечь за собой раздробление единой страны на суверенные княжества.

"Раздвоение" публичной власти и единство ее интересов диктуют необходимость разумной ее организации как в государственной форме, так и на местах, причем в соответствии с принципами, которые должны обеспечить эффективность ее функционирования в различных территориальных общинах. По государственной власти, то по всей сложностью проблематики ее организации, одно требование должна иметь императивный характер - низовой этаж государственной власти не должен отрываться от местного самоуправления.

В то же время необходимо сформировать на всей территории страны систему местного самоуправления в его истинном смысле как элемент не только государственности (в широком смысле этого слова), но и, прежде всего, гражданского общества. В отличие от государственной власти, которая не входит в гражданского общества, местное самоуправление является основным институтом гражданского общества, его системообразующим фактором. Поэтому следует оформить его юридически, правильно решить проблему "вертикальных" отношений как внутри системы местного самоуправления, так и, прежде всего, между ней и органами государственной власти.

По нашему мнению, можно выделить несколько основных признаков, характеризующих самоуправления территориальных общин и отличают его от государственной власти.

Во-первых, это различие в характере власти. Если государственная власть есть власть суверенная, верховная, власть способна сама себя реформировать, то местное самоуправление - власть подзаконная, что действует в порядке и пределах, указанных ей верховной властью, то есть законом. Именно такое качество государственной власти, как суверенитет НЕ интегрируется с любыми другими общественными владопроявамы, а потому понятия "государственная власть" не включает в себя любые негосударственные формы управления (прежде всего - муниципальное). В свою очередь, в отличие от государства как такового территориальная община не имеет суверенитета. Более того, государственные структуры призваны признавать, сохранять и гарантировать организационную и функциональную самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, обеспечивать им условия, достаточные для успеха (например, право местной нормотворчества в установленных законом пределах, известная бюджетно-финансовая автономия и коммунальной собственности и т.п.).

Во-вторых, это разграничение сфер компетенции властей центральных и региональных и местного самоуправления, то есть ограничение круга дел, доверяются местному самоуправлению. Обычно к ведению местного самоуправления прежде всего относят дела местного хозяйства, местные вопросы, связанные с повседневными нуждами жителей, а также некоторые общегосударственные дела, возлагает на него государство.

В-третьих, следует указать на принцип локально-территориальной ограниченности, что всегда корреспондирует самоуправлению. Система самоуправления функционирует и развивается на законодательно оформленных нижних и верхних территориальных уровнях (например, город, село, волость, уезд, район, окрестности и т.п.) в зависимости от традиций той или иной страны. Это пространство, отличается определенной целостностью, сказывается административными, географическими, экономическими, информационными и другими границами. В Украине территориальную основу местного самоуправления образуют село, поселок, город.

В-четвертых, местное самоуправление выступает как система организации жизнедеятельности населения на соответствующей территории и представляет собой совокупность выборных и других органов и институтов власти. Эта совокупность функционирует как единый целостный механизм и обеспечивает организационную обособленность, автономность местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется эффективно, если внутри территориальной общины существуют горизонтальные взаимосвязи и взаимодействия, формируются, закрепляются и соседскими связями, и сетями дружеских отношений, и усилиями политических партий и общественных движений.

В-пятых, местное самоуправление организуется и функционирует как структура, учитывающий исторические, национальные, этнические, культурные и другие особенности, общие черты соответствующей территориальной общины. Местная специфика, причем не только естественно-географическая, но и традиции, уклад жизни, культура значительно влияют на формирование институтов самоуправления, характер их взаимодействия, определяют управленческую активность жителей, правила и процедуры принятия управленческих решений. Это позволяет строить местное самоуправление и его деятельность с максимальной разнообразием.

В-шестых, местное самоуправление - это "прозрачная" (по сравнению с государственной) власти, она реально подотчетна и ответственна перед населением, обеспечивается (должно обеспечиваться) активным участием общественности в осуществлении контроля за предоставлением населению социальных услуг в системе местного самоуправления; гласностью в принятии решений органами местного самоуправления; возможностью более точного определения потребностей населения, оперативно реагировать на местные инициативы; включением населения - потребителей услуг к организации их предоставления тощо1.

В-седьмых, местное самоуправление предполагает единство самостоятельности и ответственности при решении всех вопросов местного значения: экономических, социальных, культурных и других. При этом под самостоятельностью понимается не только право жителей членов территориальных общин непосредственно (через своих представителей) без вмешательства каких-то других властных структур определять круг вопросов местного значения, принятых в свое ведение, но и необходимость решать их, действуя в соответствии с законами и локальных нормативных актов , опираясь при этом только (в основном) на собственные ресурсы, материальные, финансовые и другие средства. Деятельность под свою ответственность предполагает, что бремя последствий за решение местных вопросов ложится полностью на местное самоуправление.

В-восьмых, местное самоуправление, самостоятельно решая вопросы местного значения, в своей деятельности исходит прежде всего из интересов населения соответствующей территории (локальных, а не общегосударственных интересов). Поляризация интересов центра и мест - основа зарождения муниципальной власти. Именно локальный интерес является основой генезиса муниципальной власти. Она структурируется в системе публичной власти в условиях легитимации и легализации такого интереса. Они проявляются, анализируются и учитываются, например, при подготовке местного бюджета, целевых программ, при построении структур местного самоуправления, при оценке деятельности депутатов и должностных лиц.

В-девятых, местное самоуправление опирается на собственную правовую базу. Приоритетными источниками права местного самоуправления безусловно является Конституция и законы Украины, хотя, естественно, что большинство вопросов в этой сфере должна регулироваться локальными актами - уставами территориальных общин, решениями, принятыми путем местных референдумов, актами органов и должностных лиц местного самоуправления.

В-десятых, в основе легитимности муниципальной власти лежат муниципальные права, свободы и обязанности, которые реализуются через правовые нормы. Это позволяет сделать вывод о том, что проблема обеспечения реальных условий для наиболее полной реализации муниципальных прав, свобод и обязанностей одновременно является проблемой признания, обеспечения, реализации, реформирования, развития и укрепления местного самоврядування1.

В-одиннадцатых, местное самоуправление - сложный организованный объект социальной действительности с общими характеристиками систем. Его отличает территориальная, организационно-структурная и социально-экономическая целостность составляющих его элементов, находящихся во внутреннем взаимодействии, в результате чего оно отделяется от других организационно-управленческих структур (региональных, общенациональных) 2.

В завершение следует особо подчеркнуть, что веками сформировано отчуждения личности от государственной власти иногда механически экстраполируется ней и на систему местного самоуправления. Пока не будет преодолено такое отчуждение, не может быть эффективным и местное самоуправление. Для государственной власти преодолеть отчуждение от нее населения - не решаемую задачу. Ни один государственно-политический строй, ни форма правления не удосужились до сих пор решить эту проблему. Местное самоуправление, наоборот, по своей природе исключает такое отчуждение. Ведь население никогда не теряет контроля за его работой. Результаты этой работы, поскольку они касаются местных дел, в той или иной степени осознаются и ощущаются всеми без исключения.

Наличие этих свойств, отличительных признаков, безусловно, свидетельствуют о самостоятельном и независимом (от государства, его органов) место в механизме публичной власти и местного самоуправления. В то же время, наличие у этих субъектов указанных специфических черт не исключает выделения и некоторых признаков, общих с государственной властью, прежде всего, органами исполнительной власти.

В частности, к таким признакам следует отнести:

Во-первых, то, что даже этимологически термин "местное самоуправление" включает понятие "управление" ("самоуправления", "управление своими делами") и "местное", что указывает на его социально управленческую сущность, "одетую" в особую форму. Местное самоуправление - один из главных управленческих каналов взаимодействия общества и власти на местном (муниципальном) уровне. Местное самоуправление реализует важнейшие властные функции при помощи специальных муниципальных органов, имея такие же практические м а шаге л и, что и государственное управление - предоставление человеку социальных и управленческих услуг. Мало того: профильные отрасли права (муниципальное и административное) органически взаимосвязаны между собой. Муниципальное право регулирует отношения в сфере публичного управления, то есть управление, которое осуществляется территориальной общиной непосредственно или в лице органов муниципального управления, должностных лиц и служащих органов местного самоуправления. Субъекты муниципального управления используют традиционные для административного права механизмы, методы, формы и средства управления1.

Во-вторых, четко выраженный институционализирована характер, то есть как органы исполнительной власти, так и органы местного самоуправления являются обязательными институтами, с положением которых не может не считаться населения территории, в пределах которой они функционируют. Акты органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, принятые в пределах Конституции и законов Украины, являются обязательными к исполнению всеми субъектами-орга-нами, предприятиями, учреждениями, организациями, а также гражданами в пределах территории, на которую распространяется юрисдикция соответствующего органа. Такие акты являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций этих органов. Путем издания акта орган исполнительной власти или орган местного самоуправления решает тот или иной вопрос (общее или индивидуальное), что возникает в процессе его деятельности, в интересах реализации задач и функций определенных субъектов. Акты, принятые органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, создают юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений или является юридическим фактом, непосредственно создает условия для возникновения, изменения или прекращения определенных правовых отношений.

В-третьих, как органы исполнительной власти, так и органы местного самоуправления являются организованными (институционально оформленными) коллективами (если это коллегиальные органы) или единоличными (единоначальные) органами, образуют самостоятельную автономную часть аппарата публичной (государственной или публично-самоуправляющейся) власти, которая наделена собственной компетенцией, выполняет публично-властные функции, реализует публичный интерес, деятельность которой регламентирована правом. Примерами коллегиальных органов является правительство, исполнительные органы местных советов. К единоличных органов относятся местные государственные администрации, сельские, поселковые, городские головы. Относительно последних субъектов существует мнение, что они представляют собой особый вид органов - должностных лиц. Также следует отметить, что в процессе административной реформы единоначалие в системе исполнительной власти постоянно расширяется, а в местном самоуправлении приоритетными, естественно, остаются коллективные структуры.

В-четвертых, как органы исполнительной власти, так и органы местного самоуправления являются преимущественно коллективами граждан, состоящих из публичных (государственных и коммунальных) служащих и других работников. Поэтому между ними распределены функции и полномочия. В организационно-кадровом плане в структуре этих органов можно выделить три блока: производственный, обеспечительный (бухгалтерия, отдел кадров) и руководящий (лицо, возглавляющее орган, ее заместители).

В-пятых, объединяющим моментом в правовой природе исполнительной власти и местного самоуправления является административно-правовой статус их органов. Так же, как и органы исполнительной власти, органы местного самоуправления обладают административной правосубъектностью. Должностные лица и муниципальные служащие имеют соответствующее правовое положение, традиционный арсенал полномочий, прав, обязанностей, запретов, ограничений и ответственности. Как органы исполнительной власти, так и органы местного самоуправления в административно-правовом статусе характеризуются наличием трех основных блоков: целевого, структурно-организационного и компетенционные. Первый элемент административно-правового статуса как органа исполнительной власти, так и органа местного самоуправления - это юридически закреплены цели, задачи и функции.

Второй организаций но структурный компонент правового статуса этих органов является достаточно сложной системой. В него входят нормативное регулирование порядка образования (избрания, назначения), легализации, реорганизации, ликвидации субъектов, их подчиненности, установления и изменения их внутришньоорганизаций-ных структур, права на организационное самоопределение, процедур деятельности, права на официальные символы и тому подобное.

Компетенция является третьей и основной частью административно-правового статуса органов исполнительной власти и органов местного самоуправления как коллективных субъектов права. Она состоит из совокупности публично-властных полномочий (прав и обязанностей) в отношении определенных предметов ведения (сфер и отраслей общественной жизни).

В-шестых, по содержанию деятельности как органы исполнительной власти, так и органы местного самоуправления можно разделить на органы общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции (местные государственные администрации, представительные органы местного самоуправления) несут ответственность за состояние дел на соответствующей территории, на которую распространяется их юрисдикция. Они руководят деятельностью или участвуют в формировании многих органов отраслевой и функциональной компетенции. Органы специальной компетенции осуществляют отраслевое (внутриведомственное) или межотраслевое (функциональное, межведомственное) управление. Примерами таких органов являются, отделы и управления исполнительных комитетов местных советов, министерства, их региональные структуры и тому подобное.

В теоретико-методологическом и практическом планах наличием этих признаков не ограничивается общность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. В "интегрирующих" моментов принадлежит общая для них возможность использования средств законодательно институированный принуждения; установление и сбор налогов и сборов; самостоятельное формирование бюджета и тому подобное. Также следует отметить, что территория местного сообщества (пространственные пределы функционирования органа местного самоуправления) является государственной территорией, а местные жители (члены соответствующих территориальных общин) являются гражданами государства, или лицами, которые на законных основаниях с ее разрешения находятся на ее территории.

Необходимо учитывать еще ряд обстоятельств: статус местного самоуправления определяется государством в Конституции и законах Украины; статус органов местного самоуправления защищается органами государственной власти; местные дела хотя и решаются самостоятельно, но в русле единой конституционной политики; решения органов местного самоуправления обязательные для выполнения всеми, кому они адресованы; органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, то есть у органов местного самоуправления есть соответствующий комплекс полномочий государственно-властного характера, без которого невозможно управления; органы местного самоуправления не обладают "компетенцией устанавливать свою компетенцию", то есть не могут самостоятельно определять круг своих полномочий и тому подобное.

Подытоживая сказанное, следует констатировать, что муниципальная власть - это система властных отношений, которая реализует функции и полномочия местного самоуправления. Муниципальная власть является разновидностью не только общественной, но и публичной (наряду с государственной) власти, действует в пределах территориальной общины, реализуется от имени или непосредственно, или органами и должностными лицами местного самоуправления и основана на нормах права. Деятельность этой публичной власти несет на себе особый отпечаток диалектической взаимосвязи между обществом и государством. В отличие от государства, местное самоуправление входит в гражданского сусшльства, является его главным институтом. Также, муниципальная власть может быть определена как форма общественных отношений, в которых, согласно нормам территориальной общины, деятельность одних субъектов, влияя на деятельность других, изменяет или стабилизирует ее согласно своим целям в рамках общенациональной политики.

Таким образом, в Украине существует три формы осуществления публичной власти - непосредственная власть Украинского народа, государственная власть и власть муниципальная. Существование и самостоятельный характер власти Украинского народа (непосредственного народовластия) сомнений не вызывает. Конституционное разграничение государственной власти и местного самоуправления на две самостоятельные властные структуры имеет под собой не только теоретические рассуждения, но и практические основания. Каждый вид публичной власти имеет специфические признаки, субъектно-объектные и функциональные характеристики. Органы государственной власти решают вопросы государственного значения; территориальные общины - местного.

Также мы видим, что местное самоуправление, будучи самостоятельным видом публичной власти, по своей природе и сущности одновременно выступает и формой самоорганизации жителей и их ассоциаций. Оно является мощным катализатором формирования гражданского общества, поскольку сознательное участие жителей в процессе образования достойных условий жизни на определенной территории способствует формированию у них ответственности за решение местных проблем, тем именно повышает их общую социальную и гражданскую активность. Кроме того, развито традициям местное самоуправление может противостоять потенциально возможном возвращению к авторитаризму, установлению сбалансированного соотношения между государством и человеком.

Подытоживая, отметим, бесспорным фактом является то, что закреплена Конституцией Украины модель политической системы общества и организации публичной власти не снимает с повестки дня необходимость дальнейшего осмысления этого явления, а затем и поиска более оптимального и совершенного варианта организации государственной власти и местного самоуправления, механизмов взаимоотношений и взаимодействия между собой с учетом анализа практики их функционирования в нашей стране и за ее пределами.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   След >