Территориальная община - основа местного самоуправления в Украине

Понятие территориальной общины

Согласно Конституции Украины (ст. 140), местное самоуправление является правом территориальной громады - жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города - самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины.

Поскольку местное самоуправление выступает прежде всего как выражение самоорганизации, самодеятельности, самодисциплины граждан (жителей определенной территории), его формирование как целостной системы в рамках всего общества при необходимости должно происходить в первую очередь на ее низших уровнях, в первичных ячейках.

В связи с этим, в системе местного самоуправления основным продуцентом его интересов является местное сообщество, определенное как территориальный коллектив (община).

До недавнего времени такое понятие, как "территориальный коллектив", не исследовался ни одной из суспильнознавчих наук. В внушительному списку монографий, посвященных проблемам коллектива (в его широком понимании), исследования такого его разновидности, как территориальный коллектив, занимает незначительное место. Более того, территориальный коллектив как самостоятельный тип социальной сообщества не рассматривался даже в общей типологии и классификации коллективов, приведенной в ряде философских работ. В отдельных монографиях ученых-государствоведов осуществлялись попытки исследовать сущность территориальных объединений, но должного разработки они не дистали1.

Наука советского строительства рассматривала систему Советов как единство органов государственной власти, относя к таким местные Советы народных депутатов, что, с одной стороны, были органами единой государственной власти, а с другой - выступали как государственная организация местного населения, призвана решать вопросы местного значения. Считалось, что местные Советы народных депутатов не только представляли интересы населения, но и были формой соединения прямой демократии и демократии представительной, что ставило их в ранг основного звена самоуправления народа.

Таким образом, советское государство рассматривалась как универсальная форма политического объединения граждан в лице Советов, якобы обеспечивали реальное участие граждан в государственном управлении как в центре, так и на местах. А государство, в свою очередь, обязывалась расширять сферу самоуправления граждан сначала в рамках предприятий, учреждений, организаций, в пределах территории, а в дальнейшем - в пределах отрасли народного хозяйства и в общегосударственном масштабе. Эта трансформация должна была сопровождаться эволюцией политических институтов, структур государственного управления, где росла бы их зависимость от воли и интересов граждан, коллективов, социальных сообществ. Бесспорно, что при таком идейно-политическую окраску понимание самоуправления не находилось места для исследования такого института, как территориальная самоорганизация граждан для решения вопросов местного значение2.

Вместе с тем, в западных социологической и правовой доктринах исследованию местных сообществ уделялось самое серьезное внимание, что объяснялось, прежде всего, функционированием в капиталистических государствах системы местного самоуправления и возрастанием роли локальной демократии в европейских интеграционных процессах. Уже тысячу девятьсот пятьдесят пять p., Изучив 94 определения территориальных сообществ, Дж. Хиллер пришел к выводу, что, несмотря на имеющиеся разногласия, в большинстве из них важнейшими являются следующие признаки: социальное взаимодействие, территория и общий связь (или связи). Через четыре года другой исследователь - К. Ионассен обнаружил в различных определениях местных сообществ значительное совпадение таких элементов, как: 1) населения; 2) территориальная база; 3) взаимозависимость специализированных частей сообщества и разделение труда в нем; 4) общие культура и социальная система, интегрирующие деятельность его членов; 5) осознание жителями единства и принадлежности к сообществу; 6) возможность действовать на корпоративной основе для решения местных проблем.3 этого времени были сформулированы десятки других определений и признаков территориальных сообществ.

Понятие "территориального коллектива" является сравнительно новым для юридической науки Украины, не получило как единства мнений в науке, так и законодательного определения. Феномен территориального коллектива отметил М. П. Орзих, который, начиная с 1989 p., Еще в период подготовки общесоюзного закона о местном самоуправлении предлагал его законодательное определение и закрепление.

Самый термин "территориальный коллектив" не фигурирует ни в Конституции Украины, что оперирует термином "территориальная община", ни в действующем на момент ее принятия Законе Украины от 26 марта 1992 "О местных Советах народных депутатов, местном и региональном самоуправлении". Только в ст. 188 проекта Конституции Украины в редакции от 26 октября 1993 p., Впервые встречается положение о том, что "местное самоуправление осуществляется территориальными коллективами сел, поселков, городов и районов непосредственно и через избираемые ими органы".

В других законопроектных документах, в частности в проекте Закона Украины "О местных Советах народных депутатов"

(В 1994 г..) Законодатель пользовался терминами "граждане Украины", "трудящиеся всех наций", "граждане, проживающие на территории" (статьи 1, 2, 3), "население административно-территориальных единиц" (ст. 15), не вводя категорию "территориальный коллектив", что, по нашему мнению, применительно к предмету закона "размывало" его смысловую определенность и неадекватно отражало сущность как местного самоуправления, так и самоорганизации граждан.

В проекте Закона Украины "О государственной власти и местное самоуправление" (1994) и в Конституционном договоре между Верховной Радой Украины и Президентом Украины «Об основных принципах организации и функционирования государственной власти и местного самоуправления в Украине на период до принятия новой Конституции Украины" (1995.) термин "территориальный коллектив" употребляется с указанием его роли как первичного субъекта самоуправления и этимологической характеристики как совокупности граждан, проживающих в селах (сельсоветах), поселках и городах.

Такое толкование "территориального коллектива" подверглись критике рядом авторов, которые считали, что отождествление территориального коллектива с населением, гражданами, проживающими на определенной территории, ведет только к рефлексии его территориальной определенности.

В юридической литературе можно выделить ряд попыток охарактеризовать территориальный коллектив. Так, В. И. Фадеев, определяя местное самоуправление, трактует его как право граждан, местного сообщества (населения данной территории) на самостоятельное заведование местными делами. Н. А. Краснов говорит о местном сообщество как о совокупности людей, составляющих население самоуправляющихся одиниць6. Ю. А. Тихомиров в курсе "Публичное право" употребляет термин "социальная общность", под которой понимает населения городов, сел и тому подобное. Отождествление территориального коллектива с населением соответствующей административно-территориальной единицы приводит М. И. Корниенко, который определяет его как первичного субъекта местного самоуправления. В. М. Кампо считает, что исходным субъектом местного самоуправления фактически выступает территориальный коллектив в лице жителей села (сел соответствующей сельсовета), поселка или города. По С. Поповичем, местная содружество представляет собой самоуправляемой, отделенную от государственных органов содружество граждан, в которой они сами непосредственно решают некоторые дела, которые представляют общий интерес для определенного населенного пункта.

По мнению Н. А. Бай Муратова, по приоритетного "территориального" подхода "теряется социально-правовая сущность этого феномена, который включает в себя понимание населения как локального сообщества граждан (местное сообщество), объединенных общей деятельностью, интересами и целями по удовлетворению потребностей, связанных с бытом, средой обитания, досугом, обучением, воспитанием, общением ". Поэтому он определяет территориальный коллектив (местное сообщество) как совокупность физических лиц, постоянно проживающих на определенной территории и связаны территориально-личностными связями системный характер. Такое местное сообщество в результате совместных взаимных коммуникаций, имеющих системообразующий характер, объективно способно производить характерные интересы и реализовывать их на уровне местного самоуправления.

Как творческую интерпретацию предыдущего подхода стоит отметить дефиницию О. В. Батанова, который видит в комитет территориальную общину, состоящую из физических лиц, постоянно проживающих и работающих на территории села или добровольного объединения в общую общину нескольких сел, поселка или города непосредственно или через сформированные ими муниципальные структуры решают вопросы местного значения, имеют общую коммунальную собственность, недвижимое имущество на данной территории, платят коммунальные налоги и связанные территориально-личностными связями системный характер.

Основной акцент на "интерес" производит и В. В. Медведчук, который считает, что "община - это сплетение социальных отношений между людьми, которые имеют множество общих интересов, потребностей <...> это сообщества, которые могут в наибольшей степени обеспечить осуществление и удовлетворения этих интересов и потребностей ". Общество, подчеркивает он, - это пространство, в котором реализуются практически все жизненные проявления отдельных личностей или их мелких объединений. В то же время следует обратить внимание на то, что общество - это не замкнутая звено в жизни общества, а его органическая часть, на основе которой строится общество в целом.

Приоритет общности интересов при становлении и функционировании территориального коллектива признает и И. П. Бутко, который считает, что территориальный коллектив - это люди, которые живут в определенных территориальных границах и объединены общими интересами.

Акцент на самоуправляющиеся черты территориального коллектива делает Б.А. Страшун, по мнению которого "территориальные коллективы являются самоуправляющимися объединениями граждан по месту жительства". Интеграционный аспект превалирует в В.Я. Бойцова, который считает, что территориальные коллективы представляют собой своеобразные коллективы трудящихся, скрепленные территориальной общностью.

С. М. Иванов и А. А. Югов, также подчеркивая интеграции, в территориальной сообществом понимают "социально организованную группу людей, которая относительно компактно проживает на определенном пространстве и объединенная решением задач по месту жительства" 7. Как комплексную, относительно вышеприведенных определений территориального коллектива можно охарактеризовать дефиницию, данную И. В. Выдре ным, который определяет территориальный коллектив как социальную общность, состоящую в рамках совместного проживания граждан, имеет своей основой общественно необходимую, социально обусловленную деятельность, осуществляемую группой людей, объединенных интересами в политической, социально-экономической и культурно-бытовой сферах жизни.

Этим положением в основном соответствовала дефиниция местного самоуправления, закрепленная в ст. 138 проекта Конституции Украины, одобренного Конституционной комиссией 11 марта 1996 p., Где оно впервые трактовалось как право территориальных общин (жителей сел, поселков и городов) самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины2. Таким образом, территориальный коллектив закреплялся как первичный субъект местного самоуправления, но менялась правовая природа его членов: на локальном уровне они функционировали не как граждане государства, а как жители определенной территориальной единицы.

По мнению М. П. Орзих, социальную основу самоуправляющихся территорий составляет территориальный коллектив (община, а еще лучше - коммуна, учитывая режим коммунальной собственности в Украине и мировой опыт), состоящий (в отличие от населения территориальных единиц) из лиц ( граждан, иностранцев, лиц без гражданства), постоянно проживающих или работающих на данной территории (или имеют на территории недвижимое имущество, или являются плательщиками коммунальных налогов).

Такое определение представляется наиболее оптимальным, поскольку содержит подробную структурную характеристику такого социального явления, как территориальный коллектив. В действительности же проблема "территориального коллектива" не является юридико-терминологической, и введение в закон и научный оборот "территориального коллектива" не исключает общепринятого представления об административно-территориальном устройстве как территориальную организацию государства, определяет пространственные границы функционирования территориальных коллективов, объединенных территориальным интересом.

Представляется, что в современную отечественную правовую науку понятийный термин "территориальная община" как синоним терминам "территориальный коллектив" и "местное сообщество" вошел из книги Я. Щепаньский "Элементарные понятия социологии", где ему было дано четкое определение как группы людей, члены которой "привязаны узами совместных отношений к территории, на которой они живут, и узами отношений, вытекающих из факта проживания на общей территории". Таким образом, община здесь относится к социальным сообществ и выступает как устойчивая и стабильная форма социальной жизни.

Закрепление в Конституции Украины (ст. 140) правового положения территориальной общины отвечает не только сложившейся международной практике, но и историческим традициям украинского народа. Территориальные общины, или общины, были центрами общественного самоуправления в Киевской Руси. На праве общин базировалось и Магдебургское право в городах средневековой Украины. Общины входили в систему местного самоуправления, предусмотренной Конституцией УНР от 29 апреля 1918 и проектами Конституции УНР 1920

Вместе с тем, существующую потребность в более подробной характеристике территориальной общины, должна была содержаться в профильном законодательстве о местном самоуправлении, на наш взгляд, на практике не была реализована. Дефиниция территориальной общины, содержится в законе Украины от 21 мая 1997 «О местном самоуправлении в Украине", практически повторяет конституционную формулировку, за исключением разве что акцента на постоянное проживание жителей в пределах определенной административно-территориальной единицы: "территориальная община - это жители, объединенные постоянным проживанием в пределах села, поселка, города, являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами, или добровольное объединение жителей нескольких сел, имеющих единый административный центр ".

Очень удачной в этом, на наш взгляд, была дефиниция местного самоуправления, разработанная на уровне законопроектных работ и помещена в проекте Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине", подготовленном группой специалистов по заказу Ассоциации городов Украины. Здесь территориальная община определялась как сообщество граждан Украины, жителей села, поселка и города или добровольного их объединения в общую общину, имеет общую коммунальную собственность, а также общие интересы.

Более глубокий анализ, имеет системный характер и содержит указание на признаки территориальной общины, сделанный Ю. Сурмин. Автор обнаруживает такие признаки путем последовательного исследования понятий "общество", "местное сообщество", "социально-территориальная общность":

под обществом следует понимать автономную социальную надструктуры, объединенную перманентной (постоянной) совместной деятельностью;

местное сообщество - это определенная независимая часть общества, характеризуется своей локальной целостностью; его участниками выступают жители данной местности;

социально-территориальной сообществом называют территориально объединенную совокупность людей, формируется на основе социально-территориальных различий в специфическое социальное образование, выступает носителем локально выявленных связей и отношений, господствующих в данном спивтоваристви2.

Определенной приверженностью к "системности" в понимании территориальной общины характеризуется позиция В.И. Кравченко, который рассматривает ее втроем аспектах. Во-первых, это базовая административно-территориальная единица; во-вторых - форма организации местной власти; в-третьих - субъект гражданско-правовых отношений, субъект, который хазяюе3. Последние два признака фигурируют в дефиниции В. А. Баранникова, который трактует местное самоуправление одновременно как публично-властную учреждение, то есть корпорации публичного права, осуществляет публичную власть в пределах конкретных городских, сельских и других видов поселений, и корпорацию, выступает суб ' Объектом гражданско-правовых отношений, с помощью которых она решает многие вопросы местного значение1.

Исходя из проведенного анализа различных подходов можно выявить следующие основные признаки территориальной общины, нашли закрепление в законодательстве Украины:

1) территориальная - совместное проживание лиц (жителей), которые входят в общины на определенной территории (в пределах определенной административно-территориальной единицы - села, поселка, города, ч. 1 ст. 140 Конституции);

2) интегративная - территориальная община возникает на основе объединения всех жителей, проживающих на определенной территории независимо от того, являются ли они гражданами данного государства, то есть членами территориальной общины могут быть граждане данного государства, а также иностранные граждане, лица без гражданства, которые постоянно проживают на определенной территории. Возможно включение в территориальной общины беженцев и перемещенных лиц (по смыслу ст. 1 Закона Украины от 21 мая 1997 p.)

3) интеллектуальная - в основе конституирования территориальной общины лежат общие интересы жителей, которые имеют специфический характер и проявляются в виде широкого спектра возникающих между ними системных индивидуально-территориальных связей (основной объект деятельности территориальной общины - вопросы местного значения, ч. 1 ст. 140 Конституции Украины);

4) имущественная - территориальная община является субъектом права коммунальной собственности (ей принадлежат движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, другие средства, земля, природные ресурсы, находящиеся в собственности соответствующих территориальных общин - ч. 1 ст. 142 Конституции Украины) ;

5) фискальная - члены территориальной общины являются плательщиками местных налогов и сборов (ст. 67 Конституции Украины, статьи 4, 6,15 Закона Украины "О внесении изменений в Закон Украины" О системе налогообложения "от 18 февраля 1997) 2.

Представляет практический интерес определение роли территориальной общины в реализации так называемых муниципальных прав личности. Такие права возникают только у субъекта, который является членом территориального коллектива, и реализуются только в сфере местного самоуправления.

В широком смысле муниципальные права личности базируются на "триаде интересов", возникающих в сфере местного самоуправления:

- Интересе территории;

- Интересе территориальной общины;

- Интересе конкретного жителя члена такой общины.

Возникновение интереса территории, на которой функционирует личность, которая является неотъемлемой частью территориальной общины, напрямую связано с доминирующими на современном этапе процессами "самоутверждения" территорий, вызванными децентрализацией государственного управления. Интересы же территориальной общины возникают и проявляются на основе совокупности интересов ее индивидов-членов (общие интересы - прежде всего, в удовлетворении социальных, коммунально-бытовых, локально-культурологических и других потребностей) и в индивидуализированного интересе конкретного лица - члена территориальной общины (личностные интересы, проявляющиеся прежде всего в сфере коммуникативных связей на локальном уровне и, как следствие, самореализация личности в рамках территориальной общины). Наконец, интересы конкретного лица-члена территориальной общины представляют собой ее муниципальные права в узком смысле возникают при реализации ею практически всех своих жизненных устремлений. При такой реализации конкретный житель выступает как субъект-объект местного самоуправления, концентрируя в себе и вовлечь снаружи его демократический заряд и положительный потенциал.

Такое взаимное учета всей совокупности интересов, проявляющихся на уровне местного самоуправления и реализуются в виде муниципальных прав личности, их взаемокомпромиснисть и гармонизация является гарантом существования и функционирования системы местного самоуправления, толерантности и протекционизма к ней центральной власти государства.

Таким образом, территориальная община выступает естественным и единственным социальным образованием, действует в пространственных пределах государства, в рамках которой реализуются естественные и повседневные нужды и интересы жителей определенных территорий системного характера (муниципальные права личности).