Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Политология arrow Политология

Парламентаризм

• Структура парламентов.

• Статус депутатов.

• Законодательный процесс в парламентах.

• Взаимодействие парламента с другими органами власти.

Парламент (от фр. Parler - говорить) является высшим представительным и законодательным органом государства и избирается населением. В отличие от других выборных представительных органов (учредительного собрания, конституционной ассамблеи) парламент действует на постоянной основе. Деятельность парламента, его взаимодействие с другими высшими органами государственной власти называется парламентаризмом.

К основным функций парламента относятся: законотворческая, контрольная (контроль за бюджетом и деятельностью исполнительной власти); учредительная (принятие конституции, участие в формировании органов судебной и исполнительной власти).

Представительный орган не всегда называется "парламент". Парламентом официально называют почти все представительные органы англоязычных стран. Во Франции и других странах представительный орган называется "национальное собрание". В некоторых странах это название является транскрипцией национальных правовых терминов: в Дании - фолькстинг, в Исландии - альтинг, в Норвегии - стортинг, в Швеции - рикстаг, в Израиле - кнессет, в некоторых странах Востока - меджлис.

По структуре парламенты бывают однопалатные и двухпалатные.

Двухпалатность возникла сначала как достижение компромисса между различными социальными силами в борьбе за власть. В современных условиях назначения двухпалатности заключается в обеспечении равновесия в парламенте для совершенствования законодательной деятельности, а также сочетание элементов демократии с элементами аристократии в парламентской деятельности; представления интересов субъектов федерации в федеративных государствах и интересов административных единиц - в унитарных; сохранении исторических традиций. Впервые двухпалатности была узаконена в Конституции США 1787

В современной Европе двенадцать стран имеют однопалатный парламент. Среди стран Восточной Европы двухпалатности утверждена в Польше, Румыны, Хорватии.

Двухпалатный парламент делится на верхнюю и нижнюю палаты. Для верхних палат универсальной названием является "сенат". Это название, которое впервые было употреблено в Конституции США, заимствована из истории Древнего Рима. Однако в некоторых странах, включая Великобританию и Японии, верхние палаты называют соответственно палатой лордов и палатой советников.

Для нижних палат широко применяемой названием является "палата депутатов". Многие нынешних конституций фиксируют и другие названия палат: национальное собрание (Франция), палата общин (Великобритания, Канада), сейм (Польша). Отличие между верхней и нижней палатами заключается в способе их формирования.

Верхние палаты формируются прямыми выборами, косвенным выборами, назначению, смешанным способом.

В большинстве стран верхние палаты формируются прямыми выборами. Представительство в них зависит не от обще-территориального принципа, а от наличия субъектов федерации, от которых избирается равное количество парламентариев. Например, в США выбирают по два сенатора от штата, а в Венесуэле, Мексике и Бразилии - по три.

Прямые выборы верхних палат несколько отличаются от нижних. Если депутаты нижней палаты избираются по пропорциональной, то депутаты верхней - по мажоритарной или смешанной системами (существует также прецедент формирования верхней палаты по социально-корпоративному принципу). В частности, в Бельгии избирательным пассивным правом наделены действующие и бывшие правительственные и другие государственные лица, ученые, представители высших учебных заведений, руководители предприятий, профсоюзов и экономических ассоциаций.

В части стран существуют косвенные или многоступенчатые выборы. Например, сенат парламента Франции избирается специальными коллегиями, образующихся в департаментах. В состав каждой коллегии входят депутаты нижней палаты парламента от департамента, генеральные советники (члены департаментского органа самоуправления) и делегаты от муниципальных органов. Косвенными выборами полностью формируются верхние палаты парламентов таких стран, как Нидерланды, Австрия, Франция, и частично - Бельгия, Швейцария.

Формирование верхних палат путем назначения также различные варианты. Например, члены бундестага назначаются правительствами земель из своего состава, а в Канаде сенаторы назначаются генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра.

В Великобритании есть несколько способов невыборного формирования Палаты лордов: передача феодальных титулов (наследственные лорды) назначения королевой отставных политиков, которые не имеют права передавать свой титул по наследству; назначения королевой из состава высшей судебной инстанции (Апелляционный суд) судебных лордов; назначения королевой духовных лордов - высших духовных иерархов.

Смешанная система формирования верхней палаты предусматривает сочетание указанных выше способов. В Ирландии, кроме избранных сенаторов, премьер-министр назначает еще одиннадцать сенаторов, а в Италии президент назначает пять сенаторов. Кроме того, сенатором можно быть по собственному праву (в Италии - это бывший президент страны).

Верхние палаты отличаются от нижних по сроку полномочий (легислатурой). Законодательный орган верхних палат длительнее. В Конгрессе США члены нижней палаты избираются на два года, а верхней - на шесть, в парламенте Австрии соответственно - на три и шесть, Нидерландов и Японии - на четыре и шесть, Франции - на пять и девять лет. В некоторых странах, в частности Бельгии, Испании, Италии, Ирландии, установленный одинаковый срок полномочий обеих палат. Длительный срок полномочий верхних палат ставит их в меньшую зависимость от выборов обеспечивает большую стабильность и квалификация в работе депутатов. Кроме этого, верхние палаты частично обновляются. В США каждые два года обновляется треть сенаторов, в Японии, Австрии, - каждые три года половина состава палаты.

Количественный состав зависит от норм представительства, то есть среднего количества избирателей, которых представляет депутат. В федеративных государствах количественный состав верхних палат парламента определяется количеством субъектов федерации на основе равного представительства.

Нижние палаты парламента имеют значительное численное превосходство над верхними, в Испании максимальная численность нижней палаты 400, в США - 436, в Польше - 460, в Японии - 612, во Франции - 577, в Италии, Великобритании и ФРГ соответственно 630,650, 661 депутат .

Верхние палаты имеют небольшой количественный состав (Германия - 68, Швейцария - 46, США - 100 депутатов).

По профессиональному составу в парламентах зарубежных стран преобладают юристы. Среди депутатов также государственные служащие, функционеры политических партий, менеджеры, предприниматели, а также представители образования и науки.

Хотя парламентская деятельность рассматривается как почетная служба, а не получение материальных благ, она во всех парламентах мира является оплачиваемой. Размеры оплаты определяются по определенным стандартам. Во многих странах таким стандартом является заработная плата высших категорий государственных служащих.

В Италии, Норвегии, ФРГ, Японии, кроме фиксированной зарплаты, добавляются суточные, которые в основном оплачиваются только тогда, когда депутат присутствовал на заседании палаты или его органов.

В некоторых странах зависимость между парламентской активностью депутата и размерами его зарплаты приобретает жесткие формы. Во Франции, согласно регламенту нижней палаты, депутат, который не принимал участия в двух третях голосований на публичных заседаниях сессии, лишается части денежного вознаграждения, если же это количество составляет половину голосований, то отчисления удваиваются. Однако в большинстве стран депутаты получают вознаграждение независимо от конкретного результата их деятельности.

В развитых странах для депутатов установлены специальные парламентские пенсии (при этом предел пенсионного возраста значительно ниже, чем для пенсии на общих основаниях). Каждый депутат, который заседал в парламенте в течение определенного периода (например, 10 лет), имеет право на такую пенсию. Получение пенсии не лишает депутата права на общую пенсию. Однако в Великобритании право на пенсию имеют только те депутаты, которые отказались во время парламентской деятельности от других постоянных источников финансирования.

Связь между депутатами и избирателями реализуется через форму мандата, который бывает императивным (повелительным) и свободным. Императивный мандат предусматривает якобы обязательность выполнения депутатом своей программы и отчета о ней перед избирателями. На практике такая процедура, как правило, никогда не выполняется. При императивном мандате избиратели имеют право на отзыв депутата.

Свободный мандат дает депутату право определить свою деятельность в парламенте независимо от интересов избирателей округа, а решать те вопросы, которые относятся к компетенции высшего представительного органа. Однако отсутствие императивного мандата отнюдь не означает, что депутаты не имеют никакой связи с округом. Они встречаются с избирателями, выслушивают их жалобы, на основании которых формулируют свои вопросы в парламенте или инициируют так называемые петиции - обращение в органы исполнительной власти по поводу проблем избирательного округа. Такая деятельность депутатов поддерживается местными организациями.

К особого статуса депутатов нужно отнести индемнитет и иммунитет.

Понятие индемнитета означает, что член парламента не несет юридической ответственности за свои слова, сказанные им во время выполнения депутатских полномочий. Однако этот принцип в некоторых странах имеет узкое значение. В частности, в Скандинавских странах депутат может нести служебной ответственности за слова после того, как будет дано согласие на это парламента. В Германии такая процедура также возможна с санкции бундестага, когда депутат обвиняется в клевете.

Депутатский иммунитет означает неприкосновенность парламентариев, то есть полный их защиту со стороны представительного органа от ареста и уголовного преследования. Однако такая защита не имеет абсолютного значения, его формы и объем, зависят от степени развития парламентаризма в частности и демократии в целом. Например, во всех цивилизованных странах депутат лишается иммунитета, когда он задержан на месте совершения преступления.

В США депутат не может быть арестован во время присутствия на сессии, а также на пути в палату и возвращения из нее, за исключением совершения тяжкого уголовного преступления, измены, нарушения мира. К сказанному следует добавить, что в Бельгии и Люксембурге депутат во время сессии может быть освобожден от уголовного преследования.

В межсессионный период согласие на привлечение депутата к уголовной ответственности дает не палата, а ее руководство (например, во Франции - бюро палаты).

В Великобритании, а также других англоязычных странах депутат не имеет иммунитета от уголовного преследования (здесь достаточно формального согласия главы палаты). Однако он не может быть лишен свободы без согласия палаты в гражданском процессе (как банкрот или должник).

В некоторых странах арест депутата и привлечения его к уголовной ответственности могут произойти без согласия парламента, если его преступные действия предусматривают лишение свободы на определенный срок (6 месяцев - Финляндия, 2 года - Швеция, б лет - Македония, Словения, Хорватия).

Статус депутата также определяется принципом несовместимости парламентского мандата и определенных должностей. Юридические нормы, регулирующие вопросы несовместимости, содержатся в специальных законах или в некоторых странах (Нидерландах, Норвегии, Финляндии, Швейцарии) имеют конституционный статус. Принцип несовместимости, прежде всего, касается государственной службы. В президентских республиках (в частности, в США) принцип несовместимости распространяется на все без исключения административные должности. В странах с парламентской и смешанной формами правления (Англии, Японии) депутаты нижних палат является одновременно министрами, в других странах (Люксембурге, Нидерландах, Франции и Швейцары) членство в парламенте несовместимо с министерским портфелем.

Это, однако, не означает, что депутат не может быть членом правительства, но он должен освободить свое место в палате или временно прекратить свои полномочия (Португалия). Функции * депутатов, перешедших на работу в правительство, выполняют их заместители, которые выбираются на тех же выборах и депутаты. Принцип несовместимости в странах с парламентской и смешанной формами правления распространяется не только на министерские, но и другие административные должности. В Бельгии, Италии, Франции, ФРГ депутатам запрещено занимать любые административные должности. В некоторых странах (Испания, Финляндия) установлен перечень государственных должностей, на которые распространяется принцип несовместимости. Это прежде всего профессиональная служба в армии, полиции, службе безопасности, а также работа в судах, прокуратуре и т. Наконец, во многих странах принцип несовместимости не распространяется на избрание депутата в органы местного самоуправления.

Важным аспектом парламентской деятельности является досрочном прекращении депутатом своих полномочий. В общем законы разных стран определяют такие условия этого процесса: собственное желание (за исключением Норвегии и Великобритании); в случае смерти; отзыва избирателями; решение суда о нарушении принципа несовместимости или судебного приговора; решение парламента на основании выдвинутого обвинения генеральной прокуратурой.

Парламент может лишить досрочно депутата его полномочий, если: депутат избран с нарушением избирательного законодательства; не участвует в заседаниях парламента или количество неявок без уважительных причин превышает допустимую норму (Португалия); его поведение признана парламентом неправомерным (Великобритания).

Существует также практика временного лишения депутата полномочий через дисциплинарное нарушение. Срок такого наказания не превышает двух недель.

Самым функцией парламента является законодательный процесс, который подразделяется на стадии, последовательность и содержание которых в разных странах несколько отличаются.

Начальной стадией законодательного процесса является внесение законопроекта на рассмотрение в парламент. Содержание этой стадии связан с правом законодательной инициативы, круг субъектов которой зависит от формы правления.

В президентских республиках субъектами права законодательной инициативы признаются отдельные парламентарии, а коллективная законодательная инициатива запрещена. Представители исполнительной власти также лишены права законодательной инициативы. Однако исполнительная власть здесь не отстранена от законодательного процесса. В частности, президент может действовать через доверенных депутатов, якобы осуществлять собственную инициативу, или обращаться с посланиями к конгрессу и со специальными посланиями к главам палат. Послание имеют целью ознакомить парламентариев и общественность с позицией главы государства по важным политическим проблемам, а специальные послания предназначены для проявления законодательной инициативы со стороны парламентских комитетов.

В странах с парламентской и смешанной формами правления субъектами законодательной инициативы признаются отдельные депутаты парламента и правительства, а кое-где (в частности, в странах Бенилюкса и СНГ - глава государства). Правительству в этих странах принадлежит доминирующая роль в реализации права законодательной инициативы. Он может вносить законопроекты непосредственно или через депутатов, которые составляют парламентское большинство. Законопроекты правительства признаются приоритетными при рассмотрении в парламенте. Кроме законодательной инициативы отдельных депутатов, в таких странах, как Австрия, Испания, Германия, Япония, допускается коллективное внесения законопроектов, под которыми должна стоять такое количество подписей депутатов, равное числу членов парламентских фракций.

В некоторых странах, в частности в Австрии, Испании и Италии, существует народная законодательная инициатива, которая означает, что парламент должен рассмотреть законопроект, предложенный избирателями. Основанием для таких инициатив в количестве избирателей, меняется в зависимости от количества населения. Если, например, в Италии нужно пятьдесят тысяч подписей, то в России - в десять раз больше. Однако народная законодательная инициатива не распространяется на все без исключения законопроекты.

Субъектами законодательной инициативы могут быть также отдельные административные единицы (например, в Швейцарии - кантоны, в Италии - области).

Процедура реализации законопроекта тесно связана с внутренним строением представительных органов. В двухпалатного парламента, где палаты равноправны, законопроект может быть внесен в каждой из них. Такая практика существует в законодательных органах Австрии, Бельгии, Италии, США, Швейцарии и Японии. В странах, где палаты парламентов неравноправные, законодательный процесс начинается в нижних палатах и касается, прежде всего, законопроектов, относящихся к бюджетной сферы.

Работа над законопроектом в палате начинается с момента его принятия к рассмотрению. Инициированный и разработанный законопроект передается в палату для регистрации. После этого руководящий орган палаты вносит законопроект в повестку дня и распространяет среди депутатов.

Первая стадия рассмотрения законопроекта в парламенте называется первым чтением. На этой стадии в целом дебаты по законопроекту не проводятся, и судьба его зависит от руководящего органа палаты; она может быть решена уже при голосовании о порядке дня.

Следующая стадия законодательного процесса - второе чтение - предполагает обсуждение законопроекта. Дебаты в зависимости от регламента проводятся перед (Великобритания, Германия) или после (Италия, США, Франция) рассмотрения законопроекта в постоянной парламентской комиссии (комитете). Если законопроект подается в комиссию после общих дебатов, то она действует в соответствии с концептуальной линией палаты, а если перед обсуждением, то сама комиссия определяет содержание этого законопроекта.

Если общие дебаты по законопроекту предшествующих рассмотрению в комиссиях, то он рассматривается дважды во время общего обсуждения перед передачей в комиссию и постатейного - по возвращении из нее. Иногда вводится стадия третьего чтения, в процессе которой законопроект выносится на голосование и принимается почти без обсуждения.

Принят палатами (или однопалатным парламентом) законопроект должен получить санкцию главы государства, чтобы стать законом. Конституционное право зарубежных стран (за исключением Швейцарии и Швеции) существует особая стадия законодательного процесса, называется промульгацией - провозглашением принятого парламентом закона. Промульгация предусматривает подпись законопроекта главой государства и торжественное провозглашения.

Глава государства (президент или монарх) может промульгировать закон или наложить на него вето, после которого тот должен быть рассмотрен в парламенте повторно. Чтобы преодолеть президентское вето, парламент должен повторно проголосовать за законопроект двумя третями всего состава (США, Португалия) или простым большинством.

Конечным этапом законодательного процесса является публикация закона, то есть его официальное доведение до всеобщего сведения. С этой процедурой связано вступления закона в силу, хотя иногда закон начинает действовать сразу после промульгации.

Важным направлением деятельности парламентов является их участие в формировании правительства и судебной власти.В странах с парламентской и смешанной формами государственного правления существует два способа формирования правительства:

1) парламент формирует его из партии парламентского большинства или коалиции партий (Великобритания, Германия);

2) глава государства назначает премьер-министра с согласия парламента и на предложение последнего - других членов правительства (Италия, Франция, Греция).

Внепарламентский способ формирования правительства применяется во всех президентских республиках. Парламент здесь не принимает непосредственного участия в процессе формирования правительства или его роль в этом ограничено. Примером могут быть США, где президент назначает членов правительства за советом и согласия сената.

Парламент не только участвует в формировании исполнительной власти, но и осуществляет контроль за ней путем процедуры вотума недоверия правительству или отдельным его членам и импичмента - лишение главы государства или правительства полномочий.

Процедура вотума недоверия правительству имеет различные аспекты. В Великобритании есть две процедуры - резолюция порицания и вотум недоверия. Предложение о выражении резолюции порицания правительству вносит оппозиция. Если палата проголосует за это предложение, то правительство должно идти в отставку или предложить монарху распустить парламент. Правительство может сам поставить вопрос о доверии к нему, в результате которой может осуществляться процедура вотума недоверия.

В Италии каждая из палат принимает мотивированное резолюцию о доверии или недоверии правительству на основании поименного голосования. Резолюция порицания должно быть подписано не менее чем одной десятой частью постоянного состава палаты, и поставлена на рассмотрение после окончания трехдневного срока со времени ее внесения.

Во Франции только нижняя палата одной десятой частью депутатов может вынести резолюцию порицания правительству и проголосовать только через двое суток от времени его внесения.

В Германии бундестаг может путем конструктивного вотума недоверия отстранить от должности канцлера и тем самым заставить уйти в отставку все правительство. Однако при этом бундестаг должен из своего состава выбрать преемника канцлера и обратиться к президенту с просьбой о соответствующей кадровое изменение.

Президент обязан удовлетворить такую просьбу только в том случае, если предложение самого канцлера о вотуме доверия не поддержана бундестагом, в обратном - он может распустить бундестаг.

Противовесом вотума недоверия правительству есть право роспуска парламента главой государства. Реализация этого права зависит не только от конституционного права главы государства распустить парламент, но и от реального соотношения политических сил в парламенте.

Процедура импичмента применяется к высшему должностному лицу в связи с совершением ею государственного преступления - измены, нарушения Конституции и законов (Германия). Она имеет различные формы в разных странах.

В Великобритании процесс импичмента происходит в стенах парламента: Палата общин формулирует обвинение и возбуждает дело, а Палата лордов выносит окончательное решение.

Американская процедура импичмента несколько отличается от английского: после обвинения, выдвинутого большинством Палаты представителей на основании расследования правового комитета, Сенат квалифицированным большинством (на котором председательствует Председатель Верховного суда) лишает президента полномочий. В результате такой процедуры он может быть привлечен к уголовной ответственности на общих основаниях.

Во Франции обвинения президента или членов правительства выдвигают обе палаты абсолютным большинством, а само дело рассматривается Высокой палатой правосудия или Судом республики.

В Австрии, Италии и Германии парламент обвиняет высших должностных лиц, а окончательное решение выносит конституционный суд.

Отношения между парламентом и судебной властью оказываются в том, что, с одной стороны, парламент может выполнять судебные функции, а с другой - участвовать в формировании судебной власти.

В англоязычных странах парламент наделен судебными полномочиями. Например, Палата лордов в Великобритании является одновременно высшей апелляционной инстанцией и в отдельных случаях выполняет функцию суда первой инстанции. Она может привлечь к судебной ответственности как своих членов, так и посторонних лиц за преступления, совершенные против парламента. Подобная практика существует в США, где каждая из палат может возбудить судебное дело против лица, обвиняемого в неуважении к Конгрессу.

В формировании судебных органов участвует парламент вместе с исполнительной властью. В США члены Верховного суда назначаются президентом по "совету и согласию" Сената. Во Франции членов Высокой палаты правосудия выбирают сами палаты с собственного склада, а конституционный совет - в составе девяти человек назначают поровну президент и главы палат парламента. В Германии члены Конституционного суда избираются поровну бундестагом и бундесратом (по восемь человек каждая). В Италии треть Конституционного суда избирается палатами парламента, треть - назначается президентом и треть - судебными органами.

 
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Предметы
Агропромышленность
Банковское дело
БЖД
Бухучет и аудит
География
Документоведение
Естествознание
Журналистика
Инвестирование
Информатика
История
Культурология
Литература
Логика
Логистика
Маркетинг
Математика, химия, физика
Медицина
Менеджмент
Недвижимость
Педагогика
Политология
Политэкономия
Право
Психология
Региональная экономика
Религиоведение
Риторика
Социология
Статистика
Страховое дело
Техника
Товароведение
Туризм
Философия
Финансы
Экология
Экономика
Этика и эстетика
Прочее