Юридическая ответственность субъектов муниципально-правовых отношений

Введение в проблему: теория и методология вопрос.

В теории муниципального права особое место занимает институт ответственности субъектов муниципальных правоотношений, который выступает важным средством обеспечения прав и свобод местного самоуправления, его защиты от возможных нарушений. Ведь сама философия и практика местного самоуправления основывается на идеях ответственной муниципальной власти. Продуманное и эффективное осуществление этой власти предполагает проявление инициативы, творчества, самостоятельных действий со стороны каждого участника муниципального процесса, который может осуществляться только в условиях подлинного самоуправления и свободы выбора оптимальных вариантов решений и использования средств их реализации. В свою очередь, такая свобода невозможна без ответственного отношения к самоуправлению и конкретной ответственности всех участников муниципального процесса за социальные последствия своих действий. Самоуправление и свобода, с одной стороны, и ответственность - с другой, - это две стороны одной медали, которые могут существовать и развиваться взаимосвязано, дополняя и укрепляя друг друга. "Самоуправление должно стать эффективным и ответственным", - отметил в своем выступлении на Всеукраинском собрании представителей местного самоуправления Президент Украины В. А. Ющенко.

Все дело, однако, в том, что именно следует понимать под этим, каковы пределы такой ответственности, формы выражения. В законодательном определении местного самоуправления одной из ключевых является указание на "самостоятельное или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления" решение вопросов местного значения. Аналогичную формулу мы находим и во Всемирной декларации местного самоуправления (1985 г..) И Европейской хартии местного самоуправления (1985 г.) - Общепризнанных международно-правовых стандартах местного самоуправления. Так, ст. 2 Всемирной декларации устанавливает, что местное самоуправление - это право и обязанность местных органов власти регулировать и вести государственные дела, под свою личную ответственность и в интересах местного населения. Согласно ст. С Европейской хартии, под местным самоуправлением следует понимать право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть местных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

В каком смысле используется категория "ответственность" в системе муниципально-правовых отношений? Какова правовая и социальная природа этой ответственности? Кто выступает субъектом ответственности в местном самоуправлении? Кто выступает инстанцией ответственности в данном случае и какие санкции применяются в этих общественных отношениях?

Современная отечественная муниципально-правовая наука, к сожалению, фактически не дает обоснованных ответов на эти вопросы. Безусловно, положительным фактором является то, что в последние годы объектом научных изысканий как в зарубежной, так и в отечественной юридической литературе становится конституционно-правовая ответственность, но в то же время конституционно-правовые аспекты ответственности в местном самоуправлении фактически выпадают из поля зрения исследователей. Несмотря на важность института юридической ответственности в праве вообще и в конституционном и муниципальном частности, он мало разработан в науке, имеет много пробелов и, видимо, именно поэтому не нашел своего должного освещения в научной литературе по вопросам местного самоуправления.

Причинами, которые тормозили и тормозят включение конституционно-правовой ответственности в традиционный набор видов юридической ответственности как в научном, так и в нормативном закреплении, есть особенности конституционно-правовых отношений. Во-первых, это их комплексный, разносторонний характер, в связи с которым конституционно-правовая ответственность может носить характер ответственности власти в целом перед гражданами, ответственности конкретных органов и должностных лиц, ответственности физических и юридических лиц, а отсюда остро встают вопросы разграничения конституционно-правовой и политической, гражданской и административной ответственности. Во-вторых, это латентный (скрытый) характер коиституцийно-правовых отношений: чтобы выявить конституционный деликт, необходим комплексный анализ конституционных норм. В-третьих, имеют место особенности санкций (многие из них, например отмене актов, психологически бывает сложно принять санкцию).

Указанные моменты вполне можно перенести и на проблему ответственности в местном самоуправлении. Ведь, несмотря на то, что на сегодняшний день сам факт существования института конституционно-правовой ответственности фактически никто не ставит под сомнение, в некоторых учебниках по конституционному и муниципального права или вообще ничего не говорится о юридической ответственности, в том числе субъектов местного самоуправления или это вопрос освещается лишь фрагментарно.

В то же время анализ ответственности в местном самоуправлении является важным не только в сугубо академическом аспекте, но и имеет выход на реальное муниципальное жизни. Ведь слишком специфический круг субъектов, на которые распространяется ответственность в системе правовых отношений местного самоуправления: территориальные общины, депутаты, органы и должностные лица местного самоуправления, органы самоорганизации населения, местные государственные администрации и т.д., то есть те институты, которые ежедневно принимают важнейшие для жизнедеятельности отдельного муниципального организма решение. Поэтому есть все основания считать ответственность в местном самоуправлении одним из ключевых институтов публичного права.

Анализ некоторых теоретических моментов ответственности в местном самоуправлении гласит, что практическое значение данной категории заключается в том, что вместе с признанием свободы действий (правовой, организационной и материально-финансовой самостоятельности местного самоуправления) государство в определенном смысле дистанцируется и от последствий, которые являются результатом самостоятельных самоуправляющихся действий территориальных общин. Формулу "гад собственную ответственность" следует понимать как самоответственность в том смысле, что запланированные и осуществляемые решения и действия местного самоуправления должны опираться только или преимущественно на собственные ресурсы, материальные и другие средства. Безусловно, речь идет преимущественно об ответственности только за тот круг вопросов, которые стремятся решать (непосредственно или через создаваемые им органы) сами территориальные общины, то есть местные жители. Вот почему многое зависит от четкости раздела государственных и местных функций, от того, насколько рельефно выделена в системе последних исключительная прерогатива территориальных общин, от того, насколько реальным круг вопросов местного значения.

Сразу отметим, что деятельность "под свою ответственность" - это не обязанность территориальной общины нести коллективные нужды, применяемые государством, а обязанность активно осуществлять собственные признаны государством самоуправляющиеся права. Формула "под свою ответственность" означает, что равнодушное отношение жителей членов территориальных общин к тому, кого они избирают в органы местного самоуправления, плохая работа жителей на своих рабочих местах, нежелание и неумение принимать участие в организационных формах контроля за местными властями, отсутствие активного сотрудничества, социальной солидарности жителей (микротериториальний эгоизм) и т.д. может привести (и приводит) к низкому уровню благосостояния основной массы населения в селе, поселке, городе. Территориальная община в данном случае отвечает сама перед собой, и на каждого жителя ложится доля этой видповидальности1.

Правда, ответственное местное самоуправление предполагает, что в случае ненадлежащего осуществления гражданами своих прав и обусловленные этим неблагоприятные социально-экономические, политические и другие последствия возлагаются на население и могут государством не компенсироваться. Методологической позицией здесь является идея движения к самоуправленческих, то есть самовидповидальнои содружества, где внутренне личные регуляторы поведения подменяют собой внешние, прежде всего государственные.

Следует констатировать, что действующий Закон Украины "О местном самоуправлении в Украине" от 21 мая 1997 заложил правовую основу ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, закрепив общие принципы и модели ее реализации. Однако институт ответственности в местном самоуправлении является одним из наиболее проблематичных с точки зрения как его юридического содержания, так и корректности терминологии, используемой в соответствующих нормах. Он состоит из большой группы норм, которые закрепляются на разных уровнях правового регулирования (общенациональном, локальном) и различными отраслями украинского права (конституционным, муниципальным, административным, гражданским, уголовным и т.д.). В данный момент правовая основа ответственности субъектов муниципально-правовых отношений не создает прочной, единой системы норм, обеспечивающих ответственность и законность их деятельности.

Сложность построения теоретической модели механизма ответственности в местном самоуправлении обусловлена, прежде всего, правовой природе местной демократии, многофакторным феноменом ответственности, разнообразием видов ответственности и необходимости дифференцированного подхода к ответственности в зависимости от сферы социальных отношений и социальной роли субъектов ответственности. Ответственность - явление при-гальносоциальне, которое включает политические, экономические, нравственные, культурные, психологические и другие аспекты. Как общественные отношения, она имеет достаточно сложную структуру и раскрывается прежде всего во взаимосвязи, взаимодействия одного человека с другими лицами, лица с коллективом, обществом и государством.

Юридическая ответственность в местном самоуправлении, или, собственно говоря, муниципально-правовая ответственность, как и любая другая юридическая категория, объективно нуждается в своей детерминации, дефинитивные определения. На сегодняшний день в науке муниципального права нет единого общепризнанного определения юридической ответственности в местном самоуправлении, перечень субъектов этой ответственности, ее оснований и соответствующих санкций. Множественность подходов обусловлена различием в методологических подходах в исследовании этого правового явления и отсутствием нормативно-правового определения этой ответственности в действующем законодательстве Украины. Несмотря на особую академическую сложность понимания данной проблемы на первых ступенях формирования будущего юриста, избежать ее рассмотрения невозможно.

Ученых юристов, исследующих проблемы ответственности условно разделяют на две группы - сторонников только ее узкого понимания, так называемой "отрицательной" ответственности, и сторонников "двохаспектнои" ответственности, включая как "негативную", так и "позитивную" ответственность. Смысл противостояния этих двух концепций в том, что одна - признает возможность юридической ответственности только после правонарушения, другая - исходит из существования ответственности к нарушению нормы. В соответствии с этим одна часть юристов видит в ответственности проявление правоохранительной функции, другая - стремится связать ответственность с регулятивной и даже стимулирующей функцией права.

Как же отстаивают свою позицию "негативистов"? Так, известные российские ученые-муниципалисты А. Кутафин и В. И. Фадеев, фактически сводя отношения ответственности в местном самоуправлении к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, определяют ее как неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения и ненадлежащее осуществление своих задач и функций.

Фактически аналогичным образом определяют ответственность органов из должностных лиц местного самоуправления авторы одного из отечественных пособий по местному самоуправлению: это наступление негативных последствий в случае невыполнения возложенных на них законом или договором обязанностей.

В. А. Баранчиков считает, что ответственность - негативные юридические последствия за противоправное деяние - наступает в результате осуществления населением и государственными органами функций контроля и надзора за деятельностью муниципальных органов и должностных лиц.

В. Е. Чиркин, анализируя формы ответственности местного самоуправления и их должностных лиц, акцентирует внимание прежде всего на ответственности при исполнении служебных обязанностей. По его мнению, ответственность в муниципальном праве - это наступление для субъектов муниципальных правоотношений неблагоприятных последствий, если данные субъекты совсем не выполняют или ненадлежащим образом выполняют свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений.

Встречается мнение, что ответственность в муниципальном праве - это применяемые неблагоприятные последствия к субъектам муниципальных отношений, которые не выполняют или ненадлежащим образом осуществляют свои обязанности по отношению к другим субъектам правоотношений.

Отечественные ученые В. В. Кравченко и М. В. Потоцкая, рассматривая ответственность в муниципальном праве, в общем виде, понимают под ней неблагоприятные последствия, наступающие для субъекта муниципальных правоотношений, который нарушил норму муниципального права (субъекта муниципального правонарушения ), что имеет определяющее значение при определении круга субъектов ответственности в муниципальном праве и ее оснований.

То есть, данные авторы фактически рассматривают ответственность как охранные правовые отношения, которые проявляются в применении определенных установленных государством санкций. Суть последних - возложение на индивидов обязанности нести определенные нужды за правонарушения, совершенные ими самими.

На других позициях стоят сторонники двохаспектного трактовка ответственности не только как средства, предупреждает нарушение правовых норм, но и как средства воспитания в человеке внутренних регуляторов поведения. Так, некоторые авторы рассматривают позитивную ответственность как осознание и воспроизведение лицом в своем поведении необходимости выполнения порученного дела как нравственного долга, нравственного долга, который только при нарушении становится юридическим. Позитивная ответственность - это понимание важности своих действий для общества, стремление и желание выполнить их как можно лучше, эффективнее, быстрее, то есть надлежащим образом выполнить свою социальную роль. В правовой сфере последняя связана с социально-правовой активностью, проявлением инициативы при реализации правовых предписаний.

М. М. Черногор, относя к общих методологических принципов исследования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, прежде всего, ее рассмотрение с позиций широкого, двохаспектного понимания, в то же время считает, что "механическое перенесение теории юридической ответственности с акцентом на казнь и принуждение (тем более государственный) на сферу местного самоуправления приводит к тому, что не учитываются характер возникновения данного вида ответственности, ее сущность, механизм и способы реализации "2.

3. А. Астемиров пишет о существовании объективной и субъективной сторон ответственности. Под объективной стороной он понимает выражение нормативно сформулированной требования и применения санкций. С субъективной стороны ответственность - это отражение данного требования в сознании личности и психологии человеческого сообщества, усвоение ими социальных норм и императивов, выработки у них социально положительной мотивации и спивутворен ния социальных норм с практической жизнедеятельностью, а в случае нарушения этих норм - способность испытать последствий негативного характера3.

На фоне различного толкования смысла и содержания "позитивной" ответственности сторонников указанной точки зрения объединяет в единую концептуальную позицию стремление найти правовой эквивалент, юридическое объяснение лексическом феномена, который имеет выражение в понятиях "ответственность за порученное дело", "подойти со всей ответственностью" и тому подобное. Но в предложенной этими авторами теоретической конструкции теряется качественная специфика категории "ответственность". По сути она подменяется другими категориями (службы, долгом, отчетностью, положительным отношением и т.п.), каждая из которых имеет собственное предназначение и смысл. В результате "положительная" ответственность теряет всякий практический смысл. Таким образом, достаточно оправдано стремление с помощью ответственности стимулировать опосредованную правом социально-полезную деятельность не выполняется практическим смыслом.

Выражая возражения по поводу возможности применения понятия юридической ответственности в положительном смысле, Б. Ю. Тихонова указывает, что такая ответственность есть "ничто иное, как юридическая обязанность. С того момента, как лицо приступает к выполнению юридической обязанности, на нем лежит только обязанность вести себя правомерно. Моральная требование вести себя при этом "ответственно" - по ее мнению - не входит в содержание юридической обязанности, и тем более не является разновидностью юридической ответственности. По своему содержанию позитивная ответственность полностью поглощается юридическим обязанности "связью" 1.

Уровень учебника для студентов не позволяет нам прибегать в глубокие теоретические дискуссии по поводу правовой природы и структуры ответственности, однако, отметим, что, поддерживая в принципе широкое понимание любой ответственности, в том числе и юридической, мы выступаем против разделения на любой какие аспекты: ответственность, и прежде всего юридическая, является категорией, целостную ткань которой достаточно опасно разрушать. В какой бы отрасли права ответственность не должна была проявления, она всегда содержит свои базовые элементы. При разграничении "позитивной" и "негативной" ответственности выпадают некоторые из таких элементов. Тем самым институт ответственности теряет свой потенциал и назначения как эффективного регулятора ожидаемой повединки2.

В самом широком виде ответственность - это общественные отношения, которые обеспечивают интересы и свободу взаимосвязанных сторон и гарантированных обществом и государством. Она формируется на основе последовательного взаимодействия трех составляющих: а) осознание долга; б) оценки поведения; в) наложение санкций. Ведущим элементом в ответственности выступает оценка решения, действия гражданина, коллектива, органа, государства или иного компонента социальной системы с точки зрения признанных и действующих идеалов, принципов, норм и пользы для общественного развития. Самое широкое понимание ответственности, хотя оно и включает субъективные переживания, основанные на предписаниях норм, не ограничиваясь ими, относит человека на более высокую ступень психической деятельности и соответствующей ей поведения. Оно представляет ее уже не только законопослушным субъектом, но и лицом, имеющим особое качество - самостоятельная, добровольная соизмеримость своей свободной поведения с последствиями пользования свободой. Гипертрофированное понимание свободы, жизни по формуле "власть думает за нас", которая требует подчинения только официально установленным нормам, которые могут и не соответствовать общепризнанным моральным ценностям, вызывает индифферентное отношение людей к естественному праву, одним из которых и является право на местное самоуправление. Идеал самоуправления поэтому и воспринимается преимущественно как утопия, поскольку связан с коренными изменениями стереотипов политического поведения широких слоев населения.

Считаем, что в общих методологических принципов исследования ответственности в местном самоуправлении следует отнести такие позиции.

Во-первых, ее следует рассматривать как самостоятельный вид социально-политической и конституционной ответственности - муниципальной.

Во-вторых, ответственность в местном самоуправлении имеет исследоваться с использованием модели правоотношений (в частности, муниципально-правовых), что позволит полнее раскрыть многогранность ее влияния на поведение субъектов.

В-третьих, изучение отношений, которые регулируются институтом ответственности в местном самоуправлении, требует системного подхода, предусматривающего поэлементный, структурный, функциональный, процессуальный анализ данного явления.

Подобный рассмотрение ее в системно-теоретическом аспекте позволяет утверждать, что ответственность указанных субъектов имеет определенные признаки и качества, которых нет у других видов ответственности, равно как и не воспроизводит всех характеристик, присущих им.

Поэтому ее следует представлять как механическое объединение отраслевых видов юридической ответственности. Это вовсе не суммарное образования, как это нередко толкуется в литературе. Поэтому, по нашему мнению, можно поставить вопрос о целесообразности выделения субъектов муниципально-правовых отношений как отраслевого вида ответственности одноименной отрасли права и введение в научный оборот понятие "муниципально-правовая ответственность".

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   След >