Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Совершенствование управления городскими агломерациями на примере Москвы и Московской области

Особенности управления Москвой и Московской областью

Поскольку Московская городская агломерация расположена на территории двух объектов Российской Федерации Москвы и Московской области, необходимо рассмотреть структуру управления обоих регионов.

Особенности структуры управления г. Москвы

В Москве существуют четыре уровня территориального управления: город, административный округ, район, территориальная община. Каждый из них в идеальном варианте должен выполнять по возможности четко определенные полномочия в конкретных сферах. Существует массив нормативных правовых актов города Москвы, имеющих основной целью именно оптимизацию правовых отношений между указанными уровнями.

На протяжении последних трех лет, начиная с принятия 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации и, особенно после принятия 28 июня 1995 года Устава города Москвы и 12 августа 1995 года [7] Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[2] среди ученых и практиков в области государственного строительства и муниципального права не затихают споры о природе и характере взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в столице России. При этом позиции спорящих сторон занимают полярные положения. Одни утверждают, что закрепленный в нормативных актах города Москвы порядок организации и деятельности государственных и муниципальных органов исключает возможность самого существования местного самоуправления. Другие полагают, что для эффективного осуществления и последовательного развития самоуправления организационных и правовых условий вполне достаточно.

Согласно п.2 ст.70 Конституции РФ и Закону РФ от 15 апреля 1993 года N 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации»[6] территорией Российской Федерации является территория города Москвы. Такое положение предопределяет особый порядок взаимоотношений города не только с федеральными органами государственной власти, но и с иностранными государствами и субъектами Федерации.

Вместе с тем, в соответствии со ст. 65 Федеральной Конституции город федерального значения Москва находится в составе Российской Федерации в качестве субъекта. Следовательно, это уровень осуществления государственной власти со своим законодательным органом, Правительством и т.п. В то же время изначально Москва представляет собой территорию с компактным проживанием населения. Пусть это многомиллионный мегаполис с огромны хозяйством и сложнейшей инфраструктурой, но, в первую очередь, это городское поселение, на территории которого осуществляется местное самоуправление (ст. 131 Конституции РФ). Более того, согласно п.1 ст. 12 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» население поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Поэтому кроме государственного органа власти в Москве существует и органы местного самоуправления. Структура власти г. Москвы показана на рис.1 в Приложении.

Таким образом, на сегодняшний день в городе создана стройная система государственных органов власти с одновременным развитием местного самоуправления в муниципальных образованиях.

Город Москва - единственный субъект Российской Федерации с трёхуровневой системой исполнительных органов государственной власти. В большинстве субъектов РФ исполнительная власть одноуровневая. В состав государственных органов, как правило, входят отраслевые структуры, которые выполняют государственные полномочия в городах и районах субъекта РФ. Здесь нет необходимости создавать координирующие территориальные органы, на их роль подходит мэр или глава муниципального района. Поскольку орган местного самоуправления не может координировать государственные структуры исполнительной власти, эту роль в Москве выполняют на уровне округа префектуры, а не на уровне района - Управы районов.

Завершение формирования вертикали исполнительной власти города в существующем на настоящее время виде было осуществлено Постановлением Правительства Москвы от 21 января 2003 г. N 18-ПП «О структуре органов исполнительной власти города Москвы»

Итак, рассмотрим статус и полномочия Правительства Москвы. А также аппарат Мэра Москвы.

Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным исполнительным органом государственной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность органов исполнительной власти города Москвы.

Обязательное существование в субъекте Российской Федерации высшего исполнительного органа власти закреплено в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Наименование высшего исполнительного органа, его структура, порядок его формирования устанавливаются каждым субъектом Российской Федерации самостоятельно с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации.

Правительство Москвы является высшим исполнительным органом власти города Москвы и осуществляет обширные полномочия в сфере экономики, городского хозяйства, архитектуры и градостроительства, социальной сфере, сфере природопользования и охраны окружающей природной среды, международных, внешнеэкономических и межрегиональных связей, обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью.

Правительство Москвы осуществляет свои полномочия либо непосредственно, либо через подведомственные ему органы исполнительной власти, к которым относятся функциональные и отраслевые органы исполнительной власти города Москвы (департаменты, комитеты, главные управления, управления, инспекции), а также территориальные органы исполнительной власти города Москвы (префектуры административных округов и управы районов).

Правительство Москвы осуществляет свою деятельность на началах коллегиальности, т.е. все важнейшие решения (например, принятие постановлений Правительства Москвы) принимаются коллегиально большинством голосов.

Правительство Москвы возглавляет по должности Мэр Москвы. Действовавшая до 2001 года редакция Устава предусматривала наряду с Мэром Москвы отдельную должность Премьера Правительства Москвы, которую мог замещать Мэр Москвы, Вице-мэр Москвы либо иное лицо, назначаемое Мэром Москвы и утверждаемое в должности Московской городской Думой.

Все члены Правительства Москвы, за исключением Мэра Москвы и Вице-мэра Москвы, входящих в Правительство по должности, назначаются и освобождаются от должности Мэром Москвы. Назначение и освобождение членов Правительства осуществляется путем издания указа Мэра Москвы, соответствующее решение принимается Мэром единолично.

Мэр Москвы производит распределение обязанностей между членами Правительства Москвы. При этом за каждым членом Правительства Москвы, включая Мэра и Вице-мэра, закрепляется перечень возлагаемых на него вопросов, а также при необходимости перечень возглавляемых и координируемых членом Правительства Москвы, органов исполнительной власти города Москвы.

Статус, перечень полномочий, организация деятельности Правительства реализуются Законом города Москвы «О Правительстве Москвы».

Мэр Москвы -- высшее должностное лицо Москвы, московский градоначальник, возглавляющий высший орган исполнительной власти города -- правительство Москвы.

Статус Мэра Москвы определяется ст.40 Устава.

Надо отметить, что наличие в системе органов власти субъекта Российской Федерации высшего должностного лица не является обязательным. Возможность вводить в субъектах Российской Федерации должность высшего должностного лица закреплена статьей 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Предъявляются следующие требования к кандидату на должность мэра Москвы, может стать гражданин Российской Федерации, достигший тридцатилетнего возраста, кандидатура которого предложена Президентом РФ и утверждена Московской городской Думой. Гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями Мэра Москвы на пять лет[7] в порядке, установленном федеральным законодательством и уставом г.Москвы.

Статус и полномочия Мэра менялись, так в соответствии с Указом Президента РСФСР от 28 августа 1991 г., мэр Москвы был наделен широким кругом полномочий, среди них: управление объектами городской собственности, проведение разгосударствления и приватизации имущества, находящегося в ведении организаций, подведомственных органам исполнительной власти г. Москвы, распоряжение и управление землями, ведение государственного кадастра городской земли, изъятие и предоставление земельных участков и др. Для осуществления мер радикальной экономической реформы с учетом особых столичных функций города с декабря 1991 г. мэру Москвы Президентом России был предоставлен ряд дополнительных полномочий. 27 сентября 1995 года Московской городской Думой 1 созыва был принят закон о выборах мэра и вице-мэра Москвы, регламентирующий порядок избрания.

7 июля 1999 года Московская городская дума 2 созыва приняла закон о выборах депутатов МГД, мэра и вице-мэра столицы, а также советников районных собраний. В два раза был снижен минимальный процент явки избирателей на выборах мэра и вице-мэра, с 50 % до 25 % избирателей [39, С.45-46].

11 декабря 2004 года были внесены изменения в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Были изменены статьи 17 и 18, которые определяют работу исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Закон уравнял высшее должностное лицо (мэр) и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта (глава правительства) [39].

15 февраля 2006 года Московская городская дума 4 созыва внесла изменения в Устав города Москвы, заменив «избирается жителями города Москвы на четыре года на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании» и «Порядок выборов и вступления в должность Мэра Москвы устанавливается законами города Москвы» на «наделяется полномочиями Мэра Москвы на четыре года в порядке, установленном федеральным законодательством и настоящим Уставом». Изменения были вызваны, прежде всего, новым порядком наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ (т. е. «отмена выборности губернаторов»). Также был отменён пункт, запрещающий одному и тому же лицу избираться более двух сроков подряд [42, С.34].

В соответствии со статьей 41 Устава города Москвы, мэр Москвы непосредственно или через органы исполнительной власти города Москвы решает вопросы социально-экономического развития города Москвы, осуществляет управление городским хозяйством, выполняет другие исполнительно-распорядительные функции в пределах своих полномочий.

Функции Мэра Москвы

Рисунок 1-Функции Мэра Москвы

В случаях, угрожающих безопасности и здоровью жителей города Москвы, нормальному функционированию систем жизнеобеспечения города Москвы, поддержанию правопорядка, мэр Москвы вправе принимать необходимые меры по предупреждению экстремальных обстоятельств или ликвидации их последствий с последующим незамедлительным уведомлением тех органов государственной власти, в компетенцию которых входит решение данных вопросов.

По вопросам своей компетенции мэр Москвы издает обязательные для исполнения на всей территории города Москвы указы и распоряжения и осуществляет контроль за их исполнением. Указами мэра Москвы называются правовые акты, издаваемые мэром Москвы по вопросам нормативного характера, а также по иным вопросам, предусмотренным федеральными законами и законами города Москвы. Распоряжениями мэра Москвы именуются акты оперативно-распорядительного характера.

Часть 3 статьи 41 предоставляет Мэру Москвы исключительные полномочия по принятию мер для предупреждения экстремальных обстоятельств или ликвидации их последствий, угрожающих безопасности города. В рамках осуществления данного права Мэр Москвы может выходить за пределы своих полномочий и осуществлять действия, входящие в компетенцию иных органов государственной власти. Перечень возможных мер для наведения порядка Уставом не определен, поскольку зависит от опасности обстоятельств, требующих немедленного вмешательства. Предоставление такого полномочия Мэру Москвы вызвано организационными ограничениями деятельности других органов, не позволяющими им принимать быстрые, безотлагательные решения.

Полномочия Мэра Москвы реализуются им непосредственно или через органы исполнительной власти города Москвы, в число которых входят Правительство Москвы и подчиненные ему отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти города.

Мэр Москвы, являясь высшим должностным лицом Москвы, представляет город в отношениях с органами государственной власти и местного самоуправления. В указанных отношениях Мэр Москвы выступает представителем всего города Москвы, а не только исполнительной власти.

Аппарат Мэра и Правительства Москвы структурные подразделения, созданные в целях обеспечения деятельности мэра и правительства Москвы.

Аппарат Мэра и Правительства Москвы -- государственный орган, созданный для обеспечения деятельности членов правительства. Это их личные канцелярии («секретариаты») и службы. Аппарат Мэра и Правительства Москвы, представляет собой структурные подразделения, не являются самостоятельными юридическими лицами. Занимается правовым, организационным, кадровым, информационным и документационным сопровождением деятельности столичного мэра и правительства.

Эта структура контролирует выполнение органами исполнительной власти Москвы и должностными лицами документально зафиксированных поручений мэра и правительства.

Аппарат Мэра и Правительства Москвы имеет структуру представленную в Приложение В.

Органы исполнительней власти Москвы имеют достаточно развернутую структуру, в частности широкой является система органов исполнительной власти, подчиненные Правительству Москвы и непосредственно Мэру. Приведем данную систему органов схематично[2,3]:

Рисунок 2- Основные комплексы городского хозяйства, подчиняющиеся Правительству Москвы

Рисунок 3-Система исполнительной власти г. Москвы

На органах исполнительной власти подчиненных Правительству Москвы и Мэру лежат следующие полномочия:

-осуществление политики города по вопросам территориального устройства и границ города Москвы;

-координация взаимодействия между территориальными и отраслевыми органами испoлнительной власти по реализации правовых актов города Москвы;

-организация взаимодействия с органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами города Москвы;

-осуществление межотраслевой координации по вопросам организации работы с населением, развития форм участия жителей в реализации планов и программ Правительства Москвы;

-изучение общественного мнения о деятельности территориальных органов исполнительной власти, подготовка аналитических материалов и предложений по повышению эффективности их деятельности.

Согласно территориальному устройству Москвы в рамках Москвы существует 10 округов. Административные округа - территориальные единицы города, образуемые для административного управления соответствующими территориями. Образование и упразднение административных округов, установление и изменение их границ, присвоение им наименований осуществляется мэром Москвы. Кроме того, в административные округа входят районы города.

Административное управление города осуществляется через административные округа (образованы в 1991 г.). Образование и упразднение административных округов, установление и изменение их границ, а также присвоение им наименований осуществляется Мэром Москвы.

Во главе административных округов стоят префекты, которые назначаются Мэром и осуществляют руководство местным управлением в округах. Территориальными органами исполнительной власти столицы, подведомственными Правительству Москвы, являются районные управы.

Распределение полномочий происходит следующим образом: префектура осуществляет контрольную, координирующую и исполнительно - распорядительную деятельность на территории административного округа, а управа -- на территории района. Руководит, координирует и контролирует деятельность управы района префект соответствующего административного округа Москвы.

Общая картина организации власти и местного самоуправления в Москве будет не полной, если не сказать о территориальном общественном самоуправлении, которое в соответствии с Законом города Москвы от 10 июля 1996 года N 26-77 является формой участия населения в местном самоуправлении на данной территории (п.2 ст.1). Основным субъектом территориального общественного самоуправления является территориальная община - добровольная, самоуправляемая, не имеющая членства некоммерческая организация, создаваемая жителями микрорайона, квартала, улицы, двора, дома и иного жилого комплекса для решения вопросов предусмотренных уставом территориальной общины. Главным органом территориального общественного самоуправления является собрание или, в зависимости от численности общины, конференция жителей. Для решения повседневных задач жители избирают комитет общественного самоуправления и контрольную комиссию. В малочисленных общинах могут избираться староста и контролер.

Таким образом, надо отметить, что в Москве существуют четыре уровня территориального управления: город, административный округ, район, территориальная община. Каждый из них в идеальном варианте должен выполнять по возможности четко определенные полномочия в конкретных сферах. Существует массив нормативных правовых актов города Москвы, имеющих основной целью именно оптимизацию правовых отношений между указанными уровнями.

 
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Предметы
Агропромышленность
Банковское дело
БЖД
Бухучет и аудит
География
Документоведение
Естествознание
Журналистика
Инвестирование
Информатика
История
Культурология
Литература
Логика
Логистика
Маркетинг
Математика, химия, физика
Медицина
Менеджмент
Недвижимость
Педагогика
Политология
Политэкономия
Право
Психология
Региональная экономика
Религиоведение
Риторика
Социология
Статистика
Страховое дело
Техника
Товароведение
Туризм
Философия
Финансы
Экология
Экономика
Этика и эстетика
Прочее