Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Совершенствование управления городскими агломерациями на примере Москвы и Московской области

Предложения по формированию системы управления Московской городской агломерацией

Анализ принимаемых руководством Москвы региональных постановлений свидетельствует о продолжающейся политике экспансии города на территорию Московской области. Тактика столичных органов власти заключается в постепенном «отвоевывании» пристоличных территорий и жесткой фиксации внешней границы, удержание которой соответствует определенным политическим целям, создавая необходимый потенциал власти и привилегий, а также барьеров на пути российских и иностранных граждан, символизируя особое положение центра по отношению не только к дальней, но и к ближней периферии.

Анализируя размещение столичных объектов, следует отметить, что далеко не вся территория Москвы вовлечена в осуществление столичных функций. Исследование показало, что более 90% столичных объектов расположено в границах Центрального административного округа и прежде всего внутри Садового кольца, а значительная часть периферийной зоны Москвы вообще не несет столичной нагрузки и по своему функциональному назначению схожа с пригородными районами Московской области.

Не менее важно выявление реальных социально-пространственных структур крупнейшего города как ключевое условие организации внутригородских институциональных структур управления - районов и общин.

Как уже это ранее подчеркивалось плодотворное управление требует, чтобы объект более полно отражался в субъектах управления. Известно, то если управляющая система чрезмерно упрощена, она не способна целенаправленно воздействовать на объект.

Для эффективного и целесообразного управления городской агломерацией, в частности Московской городской агломерации необходимо владение методологией и процедурами выявления социально-пространственных структур городов (или наличие специалистов хотя профессионально подготовлены к решению таких задач), поскольку необходимости в подобных исследованиях раньше не было, в России наблюдается дефицит специалистов соответствующей подготовки. Этим опытом обладает Афинский центр экистики - науки о человеческих поселениях. Именно на основе его методологии и процедур российскими учеными были провели исследования и в 1992 г. предложили Моссовету образовать в Москве 82 района вместо 33. Правительство Москвы и Дума создали в границах Московской кольцевой автодороги 116 районов. Это хорошее начало, если будут организованы общины в микрорайонах и кварталах.

Так же следует отметить, что крупнейшие города обладают 6 - 11-уровневой реальной социально-пространственной организацией - от кварталов до агломерации, выполняющей функции города. Эта иерархичность требует адекватной иерархии управления. Однако мировой опыт управления как деятельности, имеющей собственную структуру самоорганизации, выработал оптимум, ограниченный, как правило, тремя-пятью уровнями институциональной организации городского управления. Любой город уникален в своем развитии, и для успешного управления им необходимо знать происходящие процессы. Слепое копирование структур управления лишено всякого смысла.

Радикально-лучевая пространственно-планировочная организация Московской градосистемы идеальна по сравнению с другими мировыми столицами. Это первое благоприятное условие для регулирования развития Москвы и организации управления.

Второе благоприятное условие состоит в том, что две трети городской среды сохраняют преемственность автономных поселений, поглощенных и поглощаемых городом-гигантом. Арбат и Кунцево, Бирюлево и Строгино, а также более 60 других социально-пространственных образований - потенциальные структуры территориального управления (уже используемые в процессе реформы городского управления, проводимой мэрией Москвы).

Московская столичная агломерация, по мнению отдельных авторов [46. С.38-39], нуждается в 5-уровневой организации управления: агломерация - собственно Москва - 8 ее зон - 82 - 88 районов - 560-600 общин собственно местного самоуправления. Искусство городского управления заключается, в частности, в динамичном перераспределении функций, прав и компетенций субъектов разных уровней. Самым плодотворным распределением является принцип делегирования функций и полномочий нижних уровней верхним (как это предусмотрено Конституцией России, см.рис.4). Об этом, кстати, даже не упоминается ни в Уставе Москвы, ни в законе о территориальном общественном самоуправлении. Принцип же договора между общинами и районной администрацией без приоритета общин и делегирования ими полномочий - узаконенный диктат административного управления над общинами и отказ от главного ресурсного потенциала - непосредственного участия горожан в обеспечении городского управления.

Что касается роли округов и префектур, то на переходный период можно согласиться с исключительными полномочиями префектур, однако это только временно.

Девять округов в качестве территориальных структур сформированы в границах реальных зон города, сложившихся в результате деструктивных процессов в его развитии и мощного давления неуправляемых агломерационных процессов. Планировщики, обратившие внимание на это еще в 50-годы, не имели в виду превратить данные зоны в некие мощные управляемые автономии. Наоборот, зоны должны быть не административными автономиями, а объектами общегородского управления, не более.

Это связано с тем, что, как показывает мировой опыт, крупнейший город почти всегда имеет зоны первого уровня, которые вносят деструктивные процессы в целостное его развитие и, как следствие, социальную дисгармонию (разрыв в качестве городской среды, дисбаланс жилья и мест труда, транспортные проблемы и т.п.). Поэтому такие общегородские зоны должны своевременно выявляться. Необходимо разрабатывать долгосрочную стратегию их устранения. Управление же ими сохраняется только за общегородской властью. Сами эти зоны обеспечиваются лишь отдельными службами управления на основе принципа дополнительности. Придание зонам властно-управленческих функций весьма опасно, поскольку это усугубляет нарушение целостности города, сегрегирует социальные процессы и качество городской среды.

Москва живет и благоустраивается за счет своей «столичности». Однако этот «ресурс» (точнее «рента столичности» - термин несет глубокую экономическую и правовую нагрузку) еще недостаточно осмыслен и спрограммирован для формирования ресурсного потенциала города и, что более важно, стратегии развития Московской градосистемы - агломерации.

В законе о столичном статусе Москвы должны быть четко обозначены органы, выполняющие столичные функции; организации, выполняющие функции, сопутствующие столичным; подобные организации, но не обязательно размещенные в столице; нестоличные организации. Их положение должны определять не субвенции и арендные отношения (что ненадежно), а гарантии обеспечения столичного ресурсного потенциала, исходящие прежде всего от высших органов власти страны, т.е. законодательные гарантии.

Другие организации вступают в отношения со столицей согласно степени причастности к столичным функциям. В соответствии с этим власти столицы размещают их в центральном ядре города или во внешней его зоне, в ядре агломерации или во внешней ее зоне, за пределами агломерации. В этом ключевой механизм пространственного, а следовательно экологического и социального регулирования развития крупнейшей градосистемы.

Потенциал Москвы как глобального центра используется не в полной мере, и рост экономической мощи и влияния зачастую не только не сопровождается увеличением глобальной интегрированности, но и происходит на фоне ее снижения.

Со стороны руководства двух субъектов федерации неоднократно предлагались в основном со стороны московских властей проекты объединения Москвы и Московской области, в частности создания московского столичного округа за счет объединения Москвы и районов Московской области. Вопрос о слиянии двух субъектов федерации был со всей категоричностью поставлен в 1985--1986 гг. при разработке нового Генерального плана развития Москвы на период до 2010 г. На тот момент Государственная комиссия пришла к выводу, что социально-экономические проблемы московского региона в принципе не могут быть решены, пока между столицей и областью существует административный барьер, препятствующий их постепенному объединению. Помимо данной комиссии разработкой проектов совершенствования системы управления в Московском регионе занимались различные структуры исполнительной и представительной власти Москвы. В той прежней ситуации эксперты не видели другого решения, кроме административного слияния города и области в единую систему.

Большая часть предложений по созданию московского столичного округа предполагала расширение городской черты Москвы, при этом спектр возможного объединения в предлагаемых вариантах изменялся очень существенно -- от присоединения районов только ближнего пригорода до полного объединения Москвы и области с включением отдельных территорий: Калужской, Тверской и Владимирской областей (Таблица: Варианты образования столичного округа). Однако резко изменившийся вектор развития страны, разрушение централизованной системы управления социально-экономическим развитием, потеря Москвой статуса столицы СССР и неформальной столицы социалистического лагеря похоронили эти идеи. В сложившейся ситуации объединение вряд ли бы привело к решению основной задачи -- выравниванию уровней жизни жителей Москвы и Московской области.

Таблица №3 - Варианты образования Московского столичного округа[37]

Административные районы

Кол-во районов

Площадь: тыс. км2

Численность населения, млн.человек

1-й вариант

Московская обл.

все районы, кроме Серебрянно-прудского, Тульская обл., часть Конаковского района,

Владимирская обл.Александровский и Киржачский районы, Калужская область

Жуковский и Боровский районы

44

55,0

16,3

2-й вариант

Московская область

все административные районы

39

47,0

15,7

3-й вариант

Московская область: Красногорский, Химкинский, Мытищинский, Балашихинский, Люберецкий, Ленинский (частично), Одинцовский, Пушкинский, Щелковский, Ногинский, Раменский, Домодедовский, Подольский Наро-Фоминский, Истринский, Солнечногорский, Дмитровский

18

11,5

4,3

Сейчас практически все возможности дальнейшего развития Москвы как «глобального города» связаны с Московской областью. Необходимо снять все барьеры, тормозящие развитие Московской агломерации, не позволяющие реализовать мощнейший потенциал интеграции и связанный с ним огромный синергетический эффект для социально-экономического развития всей страны.

Оценивая перспективы объединения Москвы и Московской области, политологи высказываются достаточно осторожно и о самой перспективе объединения и о сроках. «Хотя проекты укрупнения территорий провалились, но если все же объединение Москвы и московской области произойдет, то случится это не раньше федеральных выборов 2012 года -- как раз тогда кончаются губернаторские полномочия главы Московской области Бориса Громова», -- говорит политолог Михаил Виноградов[13].

При этом, авторитет Громова оценивается высоко. «Если объединение произойдет, то произойдет по политическим причинам. Важно поставить под федеральный контроль Московскую область, для чего требуется устранить Бориса Громова», -- рассказывает социолог, политолог, директор Института проблем глобализации Борис Кагарлицкий [13].

Достаточно большую роль политики отводят новому лицу на должности Мэра Москвы Сергею Собянину в развитии Московского региона.

Чтобы решить интеграционную задачу, существует ряд конституционно-правовых и управленческих возможностей. Все они имеют как положительные, так и отрицательные стороны.

Например, можно, объединив Москву с Московской областью, создать новый субъект РФ.

Этот вариант позволяет снять все основные препятствия на пути интегрированного развития столицы и области. В то же время сама процедура образования в составе Российской Федерации нового субъекта является чрезвычайно длительной, требует существенных затрат. Она предполагает единство мнений органов законодательной и исполнительной власти объединяемых субъектов по всем вопросам слияния. Издержки подготовки такого объединения могут оказаться слишком велики и привести к временной потере темпов развития Москвы и Московской области. А это расширит уже имеющийся спектр проблем столичного региона.

Другой вариант - расширение границ Москвы как субъекта РФ до линии малого окружного кольца Подмосковья. Эта модель кажется привлекательной экспертам, полагающим, что полное объединение Москвы и области приведет к созданию слишком крупного экономического субъекта РФ и снизит и без того невысокую территориальную равномерность социально-экономического развития страны. За счет этого варианта можно было бы решить основные сегодняшние проблемы развития столичной агломерации. Но он, скорее всего, приведет к невозможности дальнейшего существования Московской области как отдельного субъекта РФ в новых территориальных рамках и потребует передачи остальных территорий Подмосковья соседним субъектам РФ.

Может быть использован вариант перераспределения полномочий между федеральным центром, Москвой и Московской областью с целью обеспечения совместного исполнения всех ключевых функций. Реализовать этот проект можно, заключив договор о разграничении полномочий между органами государственной власти РФ и органами власти субъектов РФ. Но надо учесть, что возможность подписания многостороннего договора о разграничении полномочий между РФ и более чем одним ее субъектом законодательством четко не установлена, хотя и не запрещена. Заключение же двух, пусть и взаимосвязанных, договоров о разграничении полномочий отдельно с Москвой и отдельно с Московской областью может оказаться не столь эффективным.

В качестве третьего варианта можно привести, предложенную Бабуриным В.Л., Казьминым М.А [19, С.27] модель. Проведенный данными комплексный географический анализ позволяет выдвинуть (в порядке обсуждения) идею изменения административной границы Москвы, уменьшив территорию собственно федеральной столицы в основном до размеров центрального административного округа, где сосредоточена большая часть столичных функций, историко-архитектурных объектов города, а также такие озелененные территории, как Сокольники и Воробьевы горы. В целом конфигурация нового образования полностью соответствует представлению москвичей о социально-психологическом центре города, полученном в ходе социологического опроса жителей разных административных округов Москвы.

В случае реализации данной идеи площадь нового образования окажется равной 90 км2, т. е. сократится почти на 90%, а численность населения (около 1 млн человек) только 1/9 населения Москвы. Данное образование по своим характеристикам очень близко к Парижу и Лондону в их официальных границах. За пределами новой городской черты предполагается оставить основные массивы промышленных транспортных и коммунально-складских зон, а также селитебные и лесопарковые территории. Именно эту «урезанную» территорию необходимо передать в управление федеральным органам власти, сделав ее тем самым ближе к реально выполняемым функциям. В пределах выделяемого ареала необходимо провести санацию территории, расчистив ее от несвойственных ей функций, прежде всего производственных.

За пределами новой границы всю территорию, где сосредоточены большая часть промышленных и коммунально-складских зон, наиболее крупные жилые массивы, необходимо распределить по ряду секторов и вместе с прилегающими районами области образовать новые административно-территориальные единицы, внешние границы которых почти везде могут совпадать с сегодняшними границами Московской области.

В то же время есть еще один весомый аргумент, который можно использовать в качестве доказательства: все изложенное свидетельствует, что за новыми социально-экономическими условиями следовало реформирование административно-территориального устройства. И нет ни одного аргумента в пользу того, что подобных изменений не должно быть в будущем, особенно в условиях принципиально изменившегося государственного устройства Российской Федерации.

Аргументом в пользу этого предложения является и международный опыт, который показывает, что в условиях экономик и политических структур так называемых рыночно ориентированных стран ограниченное столичное ядро во многом снимает неизбежно возникающее противоречие в жизни каждого столичного мегаполиса между его социально-экономическими функциями и столичным статусом.

Однако подобная идея, в силу «революционности» своей постановки, с трудом будет воспринята как в научной среде, так и общественностью.

И, наконец, еще одним вариантом является усиление координирующей и направляющей роли Правительства РФ в обеспечении взаимосвязанного и интеграционного развития Москвы и Московской области и превращение Москвы в «глобальный город» на основе специальной федеральной целевой программы. Реализация этого проекта позволит существенно повысить интенсивность развития региона, а также отработать на данном примере новые механизмы обеспечения единства системы исполнительной власти России в целях более эффективной реализации приоритетов национального развития.

В случае объединения Москвы и Московской области важным вопросом, который необходимо решить: организация власти в данном образовании. Отдельные исследователи предлагают образовать Московскую губернию (край) с единым главой администрации (генерал-губернатором) и общим правительством. Должен быть также избран новый орган законодательной власти - Московская губернская Дума.

При этом Михаил Москвин-Тарханов[13] отмечает, что особенно важным и крайне удачным для объединительного процесса является то, что административная граница города Москвы совпадает сегодня с городской чертой города Москвы, как городского поселения, которая устанавливается в соответствии с федеральным градостроительным законодательством.

При этом ликвидация административной границы отнюдь не ликвидирует эту городскую черту, что дает уникальную возможность обеспечить длительный переходный период унификации и интеграции московского и областного законодательства.

Необходимо будет лишь установить, что в течение длительного переходного периода многие законы, ранее принятые Московской городской Думой, будут действовать в пределах городской черты города Москвы, в то время как прежние областные законы - на территории остальной части губернии.

При этом городская черта может быть подвижной, так как ее проект будет утверждаться Правительством Российской Федерации по представлению Правительства Московской губернии, и уточняться при актуализации документов территориального планирования.

Постепенно новая Московская губернская Дума будет актуализировать все законодательство нового субъекта федерации, стремясь к его унификации и интеграции на всей территории Московской губернии.

Также необходимо учесть то обстоятельство, что в Москве и области сегодня имеются муниципальные образования, их в общей сложности более 500, и объединение не должно затрагивать их интересы и менять их статус.

Именно поэтому при объединении Москвы и Московской области не должен образовывать единый городской округ в городе Москве и Московский городской муниципалитет, а органы государственной власти нового субъекта Российской Федерации должны напрямую управлять Москвой, как единым городским поселением, с сохранением в ней административных округов (префектур), как это имеет место сегодня. Также единые органы государственной власти должны управлять и административными округами на всей остальной территории Московской губернии, каждый из которых будет включать в себя несколько десятков муниципальных образований.

Образование же в городе Москве общегородского муниципалитета с большими экономическими и политическими возможностями не допустимо, так в таком случае как в губернии возникнут две соперничающие силы, что разрушит систему управлению и сведет к минимуму эффект, полученный от такого объединения.

Однако действующее законодательство позволяет нам не формировать общегородской муниципалитет в Москве, чем необходимо воспользоваться при слиянии субъектов.

Действуя, таким образом, будет получено единство властной исполнительной вертикали в губернии:

1) Генерал-губернатор и Правительство;

2) префекты (руководители) городских и пригородных административных округов;

3) исполнительные органы местной власти (в части переданных и полномочий и ресурсов) и (при необходимости) территориальные органы исполнительной власти (городские и сельские управы) (московская модель).

Также будет функционировать и единый орган законодательной и представительной власти в губернии - Московскую губернскую Думу, но, что знаменательно, на переходный период использовать две сложившиеся системы законодательного регулирования - городскую и территориальную (областную), временно разделенные городской чертой.

Все это даст возможность в жесткой властной вертикали плавно модифицировать и унифицировать систему нормативно правого регулирования на территории губернии применительно к особенностям ее городской и пригородной частей.

При этом в бюджетной и социальной сфере очень важно, чтобы московские надбавки к пенсиям, московские стандарты социальной поддержки были бы быстро распространены на все население губернии без снижения уровня жизни москвичей. Это необходимо для мобилизации и консолидации всего населения, для активной политической поддержки им новой власти. Надо заметить, что при сегодняшнем развитии Москвы и Московской области, и, особенно, при федеральной поддержке, эта задача решаема в достаточно короткий срок.

Все это вызовет к жизни новый импульс развития в регионе - резко повысится совокупный экономический потенциал, будут на более высоком уровне комплексно решаться проблемы города Москвы и Подмосковья, что быстро скажется на уровне жизни всего населения губернии.

При этом также на более высоком уровне город Москва вместе со всей Московской губерниией сможет выполнять и функции столицы Российской Федерации по обеспечению деятельности органов власти Российской Федерации.

Но кроме административных преобразований чрезвычайно важным для эффективного управления Московским регионом является умение осуществлять взаимодействие на договорной основе при решении вопросов развития агломерации.

Батурина Е.Н., в своей статье, отмечает, что развитие агломераций - это взаимовыгодное сотрудничество их субъектов ради улучшения жизни населения. Формирующиеся агломерации порождают, в первую очередь, инфраструктурные проблемы - дороги, транспорт, энергетика, водоснабжение. Именно поэтому вопрос градостроительного планирования, особенно согласования этих планов, стоит очень остро. В современном мегаполисе градостроительное планирование должно осуществляться на основе сбалансированного развития коммунальной инфраструктуры, с опережающим развитием транспортных коммуникаций, сохранением природной среды, устойчивым защитным лесопарковым поясом и формированием полноценной системы пригородов. Причем такой системы, которая включала бы и сеть малых городов-спутников со своей экономической специализацией и развитыми локальными рынками труда, способствующими социально-экономической децентрализации. Комплексные программы градостроительного, инфраструктурного и социально-экономического развития, которые были реализованы в 70-80-е годы прошлого века в рамках проектов «Большой Париж» или «Большой Лондон», демонстрируют свою эффективность [19, С.28].

Далеко не каждый город способен попасть в элитный клуб мировых центров. Москва близка к этому, но ей придется пройти не только через жесткое противостояние других городов-лидеров, но и решить множество других проблем: преодолеть отставание производственной, социальной и институциональной инфраструктур от требований, предъявляемых к «глобальным городам».

Несмотря на длинную дистанцию, которую надо пройти, нельзя не понимать, что попадание в систему «глобальных городов» имеет колоссальное значение для повышения конкурентоспособности любой агломерации, ее ближайшего окружения, региона и страны в целом.

 
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Предметы
Агропромышленность
Банковское дело
БЖД
Бухучет и аудит
География
Документоведение
Естествознание
Журналистика
Инвестирование
Информатика
История
Культурология
Литература
Логика
Логистика
Маркетинг
Математика, химия, физика
Медицина
Менеджмент
Недвижимость
Педагогика
Политология
Политэкономия
Право
Психология
Региональная экономика
Религиоведение
Риторика
Социология
Статистика
Страховое дело
Техника
Товароведение
Туризм
Философия
Финансы
Экология
Экономика
Этика и эстетика
Прочее