Государственная политика в области туризма как целенаправленная деятельность по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей

Эффективное функционирование системы туризма нельзя представить без планирования, регулирования, координации и контроля со стороны структур, ответственных за его развитие. Это указывает на необходимость разработки и реализации туристической политики. Туристическая политика - это система методов, мер и мероприятий социально-экономического, правового, внешнеполитического, культурного и иного характера, которая осуществляется парламентами, правительствами, государственными и частными организациями, ассоциациями и учреждениям в целях создания условий для развития туристкой индустрии, рационального использования туристических ресурсов, повышения эффективности функционирования системы туризма. Существуют различные уровни, на которых формируется и реализуется туристическая политика: государственный, региональный, уровень отдельного предприятия.

Государственная политика в области туризма формируется под влиянием определенных специфических факторов:

· природные условия страны (климат, географическое положение, рельеф, флора, фауна), воздействующие на туристическую политику в зависимости от их наличия или отсутствия, рационального или нерационального использования в целях туризма;

· транспортные условия, определяющие доступность объектов туристического интереса;

· социальные, экономические и правовые условия развития туризма.

Роль и место конкретного государства на рынке международного туризма зависит от того, насколько оптимально и эффективно построена и реализована туристическая политика.

Реализация целей туристической политики требует координации деятельности (вертикальной и горизонтальной) различных институциональных единиц, интегрированных в систему туризма.

Таким образом, туристическая политика должна рассматриваться как составная часть общей политики государства в приложении к туризму, как деятельность, тесно взаимосвязанная с экономикой, социальной сферой, культурой, экологией и другими общественно значимыми системами. Говоря о значении туристической политики для общества, известный специалист в этой области Д. Л. Энджел отмечал, что «высшей целью туристической политики является интеграция экономических, политических, культурных, интеллектуальных и общественных благ, создаваемых туризмом, применительно к людям, направлениям и странам для улучшения общего качества жизни и обеспечения укрепления мира и благосостояния».

В рамках формирования и реализации туристической политики государство выполняет целый ряд функций, обеспечивающих общественные интересы и жизнедеятельность системы туризма в целом. К таковым в широком смысле относятся Дурович А. П. Организация туризма. - СПб.: Питер, 2009. - 320 с.: ил. - (Серия «Учебное пособие»). С. 76-93.:

· координация;

· планирование;

· регулирование;

· маркетинг национального туристического продукта;

· стимулирование;

· социальный туризм;

· защита интересов.

Туристическую политику принято рассматривать в двух аспектах: как национальную и международную. Первая характеризуется мероприятиями, носящими локальный характер и определяемыми государством самостоятельно. Международная туристическая политика включает так называемые конвенциональные воздействия и мероприятия, которые страна осуществляет согласованно с одним или несколькими государствами на основании договоров и других видов соглашений, регламентирующих взаимоотношения в развитии международного туризма и не ущемляющих суверенные права договаривающихся сторон. Международная туристическая политика все более успешно осуществляется в рамках международных туристических организаций, а также политических и экономических союзов государств. Так, туристическая политика стран Европейского союза нацелена на координацию развития туризма стран-участниц, в том числе:

· защиту туристов и их свободного перемещения (упрощение полицейского и таможенного контроля на границах; повышение безопасности туристов и защита их от недобросовестной рекламы; гармонизация страхования туристов и их автотранспорта; информирование туристов об их социальных правах);

· гармонизацию правил деятельности в индустрии туризма (гармонизация налоговой политики; взаимное признание уровня квалификации и дипломов профессиональной подготовки; разделение отпускных периодов для снятия нагрузки на туристическую индустрию в сезоны «пик»);

· региональное развитие туризма (продвижение туризма в регионы, обладающие туристическим потенциалом, но в которых в силу ряда причин туризм находится на невысоком уровне развития).

Таким образом, государство играет важную роль в системе туризма, обеспечивая общественно значимые интересы, как в рамках национальной территории, так и на международном уровне посредством проведения туристической политики. Ее осуществление достигается выполнением ряда функций, направленных на все элементы системы туризма. Реализация этих функций возлагается на носителей туристической политики, в качестве которых, как правило, выступают органы управления туризмом.

Для реализации национальной туристической политики и координации усилий по достижению общественно значимых целей государство создает органы управления туризмом - национальные туристические администрации (НТА), о которых было сказано ранее. В сфере разработки и реализации туристической политики необходимо ее взаимодействие с законодательными и исполнительными органами власти на центральном и местном уровнях, с научно-исследовательскими организациями, туристическими ассоциациями, союзами и другими общественными организациями и объединениями. При этом основным звеном формирования и реализации туристической политики все же является именно НТА, от усилий которой, степени воздействия на другие органы государственного управления, инициатив в области законодательства, налоговой, финансовой, экономической и социальной сфер зависит успех или неудача туристической политики государства.

В мировой практике существуют различные национальные системы организации, управления и регулирования туризма, но в целом можно говорить о трех моделях государственного управления туризмом Дурович А. П. Организация туризма. - СПб.: Питер, 2009. - 320 с.: ил. - (Серия «Учебное пособие»). С. 93-98..

Первая модель предполагает отсутствие НТА, то есть все вопросы решаются на местах на основе принципов рыночной «самоорганизации». Ликвидация государственной туристической администрации -- достаточно серьезный шаг, к этому должно привести такое решение, что туризм не нужен стране вообще, или уверенность в том, что субъекты туристического рынка сильны и «сознательны» и способны решать свои проблемы без государственного участия.

Вторая модель государственного управления туризмом предусматривает наличие сильного и авторитетного министерства, концентрирующего в своих руках значительный контроль над этой сферой. Данная модель распространена в ряде стран, успешно развивающих прием иностранных туристов (Турции, Греции, Египте, Тунисе, Мексике и др.). И эта модель очень эффективна, но для ее реализации требуются определенные условия. Первое условие заключается в том, что правительства перечисленных стран ежегодно должны выделять из своих бюджетов миллионы, а иногда и даже десятки миллионов долларов на рекламу и маркетинг, также заниматься государственным инвестированием в туристическую инфраструктуру.

Третья модель государственного управления туризмом предполагает, что НТА входит в состав одного из многоотраслевых министерств, чаще всего с «экономическим уклоном».

Мировой опыт свидетельствует о необходимости и целесообразности разделения органов НТА на две ветви. Первая ветвь - «бюрократическая», занимается решением глобальных вопросов государственного управления, а именно нормативно-правовой базой, сбором и обработкой статистической информации, координацией деятельности туристических предприятий и регионов, международным сотрудничеством на межгосударственном уровне.

Вторая ветвь -- «маркетинговая». Это ведомство обычно подчиняется или входит в состав НТА, но при этом не является органом управления. В его компетенцию входят все вопросы, направленные на формирование привлекательного имиджа страны и продвижение ее на внешних рынках (маркетинг национального туристического продукта).

В целом и в общем, орган государственного управления в сфере туризма должен решать следующие задачи:

· организовать эффективное взаимодействие с министерствами и ведомствами, прямо или косвенно соприкасающимися с туристской индустрией и обслуживанием туристов;

· заставить другие государственные структуры считаться с интересами развития туризма при формировании политики в области бюджета, налогообложения, инвестиций, кредитов, социальной сферы, разработке и принятии крупных программ в сфере экономики, экологии, трудовых отношений и занятости, профессиональной подготовки и т.д.;

· обеспечить эффективное взаимодействие с местными органами государственной власти и туристским бизнесом.