Понятие и правовая природа опеки и попечительства

Конституцией РФ закреплено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, их признание, соблюдение и защита - обязанность государства. Государство гарантирует защиту материнства, детства и семьи, а так же социальное обеспечение в установленных законом случаях Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12.12.1993 г.

Опека и попечительство в России представляет собой, в том числе, государственную деятельность в сфере социальной защиты населения.

Исходя из этого, деятельность органов опеки и попечительства имеет большое социальное значение, т.к. непосредственно связана с защитой населения - недееспособных граждан и детей, оставшихся без попечения родителей. Данная категория граждан является особенно незащищенной, поскольку не имеет возможности самостоятельно осуществлять свои права.

Изменения в политической и социально-экономической сферах, происшедшие в нашей стране, отразились, главным образом, на положении человека в обществе и государстве. Оставаясь демократическим обществом, где фундаментальной ценностью является обеспечение благополучного и защищенного детства, Конституцией РФ частью 1 статьи 38 закреплены гарантии государства в отношении детства и материнства.

Законодательство в соответствии с международными нормами гарантирует право каждого ребенка жить и воспитываться в семье. В рамках обеспечения развития социальной ситуации детей принят Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации".

В настоящее время реализуется стратегия Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012-2017 гг. (утверждена ука- зом президента РФ от 1 июня 2012 г.) // СПС.: Консультант Плюс, основной целью которой является увеличение количества переданных детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семью. Соответствующие региональные стратегии были приняты во всех регионах Распоряжением Правительства Российской Федерации 25 августа 2014 года утверждена Концепция государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года // Государственная политика в отношении детей в России. Досье. Биографии и справки. Какие существуют формы устройства детей-сирот и реформа детских домов - в материале ТАСС от 21 сентября 2016 года // tass.ru/info/3641747.

С точки зрения российской истории, культуры и идеологии, традиционной формой воспитания детей считается - семья. В этом смысле законодатель выделяет следующие формы воспитания детей: усыновление, опека и попечительство, приемная семья Жаглина М.Е., Костина С.Е., Опека и попечительство как форма воспитания детей, оставшихся без попечения родителей// Вестник Саратовской государственной юридической академии, 2016. - № 3 (110). - С. 37..

Учитывая последние статистические данные, можно с уверенностью сказать, что государство, реализуя политику защиты материнства и детства, делает все возможное для устройства ребенка в семью. Так, согласно докладу Уполномоченного по правам ребенка от 1 июля 2016 года, в 2015 году на учете в банке данных находились сведения о 70,8 тыс. детей. В 2011 году их численность составляла 128,7 тысяч детей-сирот на конец года. В сравнении с 2014 годом на 45,1% сократилась численность детей, оставшихся неустроенными к началу отчетного года; выявленных и учтенных за отчетный год -на 5,6 %; в том числе социальных сирот (детей, оставшихся без попечения при живых родителях) - на 7,0 %.

В докладе отмечаются успехи в области устройства в семьи детей с особенностями развития, численность таких детей, переданных на семейные формы устройства, за последние 5 лет возросла на 58,4 %. Более чем в два раза увеличилось количество кандидатов в усыновители, приемные родители, состоящих на учете в органах опеки и попечительства. Число находящихся в детских учреждениях детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, сократилось за последние пять лет на 43,1 % (со 105 688 детей в 2011 г. до 60 162 детей в 2015 году) Ежегодный доклад Уполномоченного по правам ребенка от 01 июля 2016 года// Пресс- служба Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, 01.07.2016 г..

Основными причинами получения статуса «ребенок-сирота» остаются все те же условия падения жизненного уровня семьи, рост внебрачной рождаемости, увеличение числа родителей, ведущих асоциальный образ жизни, нахождение их в местах лишения свободы, отказ от новорожденных детей.

Самым «страшным» диагнозом нашего общества является утрата понятия семьи как основной единицы общества и осознания ее как основной нравственной ценности.

Безусловно, самой лучшей формой удовлетворения потребностей ребенка является передача его в приемную семью или возврат в кровную. Но, к сожалению, не все родители готовы к восстановлению в родительских правах, не все готовы изменить свой образ жизни: излечиться от алкоголизма, найти работу, решить жилищный вопрос.

Дети, не попавшие под опеку родственников, испытывают серьезные психологические трудности, так как теряют одномоментно связь с домом, местом, где они проживали, с друзьями, знакомыми, лишаются поддержки родственников. Существующие формы воспитания детей лишь способствуют максимальной адаптации ребенка к обстоятельствам его жизни.

Рассматривая вопрос с этой позиции, опека и попечительство, как с точки зрения статистических показателей, так и факторов, вытекающих непосредственно из самой формы данного устройства является, приоритетной по отношению к другим формам семейного воспитания детей. Этому вопросу посвящена глава 20 Семейного кодекса РФ (ст. ст. 145-148).

При этом данные отношения также регламентируются нормами Гражданского кодекса (общие положения об опеке и попечительстве, нормы регламентирующие объем дееспособности несовершеннолетних), нормами административного права. Положение норм Семейного и Гражданского кодексов получили свое развитие в Федеральном законе «Об опеке и попечительстве» «Об опеке и попечительстве» от 28 апреля 2008 года № 48-ФЗ (в ред. от 28.11.2015 г. № 358-ФЗ): Федеральный закон // СПС.: КонсультантПлюс.

Вопросы организации и деятельности органов опеки и попечительства регулируются исполнительными органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Опека устанавливается в отношении детей, не достигших 14-летнего возраста, попечительство - над детьми от 14 до 18 лет. Опека и попечительство устанавливаются в целях воспитания и образования ребенка, защиты его прав и интересов.

Опека и попечительство находится в исключительной компетенции органов опеки и попечительства. Исполнение обязанностей по опеке и попечительству происходит безвозмездно.

В большинстве случаев идет речь об установлении опеки или попечительства в отношении детей, связанных родственными узами с будущими опекунами и попечителями. Орган опеки и попечительства, исходя из интересов подопечного, вправе заключить с опекуном или попечителем договор об осуществлении опеки и попечительства на возмездных условиях (в том числе по договору о приемной семье либо в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ, по договору о патронатной семье). Вопросы, связанные с вознаграждением опекуна или попечителя, регулируются в рамках договора об опеке и попечительстве. Законодатель предусматривает такие источники финансирования, как: доходы от имущества подопечного, средства третьих лиц, а также средства бюджета субъекта Российской Федерации.

Основной обязанностью опекуна или попечителя является содействие несовершеннолетнему в реализации его прав и обязанностей, осуществление контроля в отношении имущества, имеющегося у ребенка.

Опекун или попечитель правом на распоряжение имуществом ребенка не обладает. Опека или попечительство как форма устройства детей не влечет за собой возникновения между опекуном или попечителем и несовершеннолетним алиментных и наследственных правоотношений.

Дети сохраняют право на причитающиеся им алименты, пенсии, пособия и другие социальные выплаты; право собственности на жилое помещение или право пользования жилым помещением, а при отсутствии жилого помещения вправе его получить в соответствии с жилищным законодательством. Критерием при назначении опекуном (попечителем) ребенка является совершеннолетие лица, положительная характеристика, согласие других членов семьи опекуна или попечителя на совместное проживание с ними. Согласие ребенка при достижении 10-летнего возраста является обязательным.

Орган опеки и попечительства осуществляет надзор за деятельностью опекунов или попечителей. Опекун или попечитель не вправе препятствовать общению ребенка с его родителями и другими родственниками, за исключением случаев, если такое общение не отвечает интересам ребенка. На сегодняшний день одной из главных проблем стал отказ родных и близких на прием детей в свою семью.

К большому сожалению, нравственные нормы, определяющие обязанность всех родственников заботиться об осиротевших детях, утратили свою силу. Нередко именно близкие родственники отказываются принимать в свою семью племянников, внуков и т.д.

Безусловно, материальное положение многих семей таково, что исключает возможность принятия на воспитание ребенка, так как предусмотренные законодательные выплаты не покрывают реальных затрат на его содержание.

В связи с этим важными детерминирующими факторами, влияющими на стимулирование приема ребенка в семью именно биологическими родственниками, так как таким образом он подвергается минимальным адаптационным рискам, является решение вопроса об увеличении пособий опекунам на содержание подопечных, максимальное содействие органами опеки и попечительства в оказании необходимой помощи семьям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, выполнение алиментных обязательств, обеспечении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жильем, предоставление путевок на санаторно-курортное лечение, проведение ежегодной диспансеризации детей.

Решая поставленные вопросы, нельзя не привести примеры затронувшие население нашей страны, показывающие несовершенство системы взаимодействия органов исполнительной власти, органов опеки и попечительства с приемной семьей, отсутствие должного контроля с их стороны. В связи с этим, созрела необходимость комплексного взаимодействия различных государственных и негосударственных структур.

Так, в 2017 году в отношении начальника отдела опеки и попечительства в городе Мысках Кемеровской области возбуждено уголовное дело по статье «Халатность». Женщина признала свою вину. Как писала «Газета Кемерова», резонансное убийство произошло в одном из посёлков Мысков. Супруги, взявшие под опеку троих детей из Мысковского детского дома-интерната, жестоко убили опекаемых. В ходе расследования было установлено, что сотрудники отдела опеки и попечительства, обязанные первый год нахождения детей в семье каждый месяц проверять условия жизни подопечных, этого не выполняли.

Халатное отношение специалистов ведомства могло способствовать совершению преступления. В городе Морозовске (Ростовская область) возбудили дело о халатности должностных лиц органов опеки и попечительства, передавших четверых детей на воспитание в семью. Следствие считает, что они не проверяли должным образом условия жизни детей, поэтому не заметили пропажи четырехлетнего ребенка, который был убит до обнаружения данного преступления.

Однако это лишь отдельные примеры, которые скорее являются исключением из правил и не могут повлиять на последствия положительного результата воспитания ребенка в семье.

Происшедшее показывает необходимость решения такой важной проблемы, как кадровое обеспечение. Созрела необходимость в повышении уровня профессионализма специалистов, работающих с детьми-сиротами. Особенно этого требует персонал в сельской местности. Должна проводиться планомерная работа по повышению их квалификации, участию в семинарах, вебинарах, конференциях, круглых столах с целью обмена опытом, в том числе с участием уполномоченного по правам ребенка. Полученные компетенции позволят работникам социальной сферы более объективно оценивать ситуацию в ходе обследования условий жизни детей, предотвращать избыточные меры по отбиранию ребенка, принимать адекватные и профессиональные меры по защите его прав и законных интересов.

Подводя итог изложенному, хочется отметить еще раз, что опека и попечительство, являясь приоритетной формой воспитания детей, отличаются рядом особенностей, влияющих на выбор в ее пользу. Правовой статус как самих опекунов, так и ребенка четко закреплен в законе. Опекуны (попечители), взявшие на воспитание ребенка, не замещают его биологических родителей, на них в большей степени возлагаются функции содействия и помощи несовершеннолетнему.

Ребенок, сохраняя за собой правовой статус опекаемого, сохраняет и право на получение ряда льгот и привилегий, положенных детям, оставшимся без попечения родителей. Договорная основа данного вида устройства детей при возможности получения вознаграждения также повысила статистику выбора в его пользу.

С помощью соответствующей формы воспитания решается такая проблема, как социализация детей в обществе. Ребенок максимально приближен к условиям, позволяющим приобрести навыки семейного общения, ощущение заботы, родительского тепла, чувства полноценности.

Что касается опеки и попечительства в международном частном праве, если в России проживает душевнобольной или слабоумный иностранец, который не может понимать значение своих действий или руководить ими, или же малолетний иностранец, не имеющий законных представителей, которые защищали бы его интересы, то над таким лицом может быть установлена опека.

Попечительство устанавливается над детьми в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, а также над лицами, которые не могут сами защищать свои права. Опека и попечительство над российскими гражданами, проживающими в Российской Федерации, устанавливается российскими органами по российскому законодательству [1, с. 348].

Опека над российскими гражданами, проживающими за пределами Российской Федерации, устанавливается по российскому законодательству. Если опека установлена над российскими гражданами, проживающими за пределами Российской Федерации, по законам соответствующего иностранного государства, она будет признаваться действительной в Российской Федерации, если против установления опеки или против ее признания не было возражений консульского учреждения Российской Федерации. Опека, установленная над иностранными гражданами за пределами Российской Федерации по законам соответствующих иностранных государств, признается действительной в Российской Федерации.

В отношениях Российской Федерации с другими странами вопросы опеки и попечительства урегулированы в договорах об оказании правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам; консульских конвенциях, заключенных Российской Федерации с другими государствами. В отношении опеки и попечительства договоры о правовой помощи предусматривают тесное сотрудничество и оказание взаимной помощи органами опеки и попечительства договаривающихся стран.

Эти правила договора направлены на взаимное и всестороннее обеспечение охраны прав граждан одной страны, находящихся на территории другой страны. В договорах об оказании правовой помощи закон страны гражданства опекаемого лица или лица, находящегося под попечительством, применяется в качестве основного критерия при выборе закона, которым регулируется опека и попечительство.

Так, если несовершеннолетний гражданин Франции находится на территории Российской Федерации, компетентными для учреждения опеки и попечительства будут являться органы Франции. Коллизионные привязки в отношении опеки и попечительства закрепляются в гражданском кодексе.

В статье 1199 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепляются следующие коллизионные привязки: опека или попечительство над несовершеннолетними, недееспособными или ограниченными в дееспособности совершеннолетними лицами устанавливается и отменяется по личному закону лица, в отношении которого устанавливается либо отменяется опека или попечительство; обязанность опекуна (попечителя) принять опеку (попечительство) определяется по личному закону лица, назначаемого опекуном (попечителем); отношения между опекуном (попечителем) и лицом, находящимся под опекой (попечительством), определяются по праву страны, учреждение которой назначило опекуна (попечителя) . Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть третья от 26 ноября 2001г. № 146-ФЗ// Собрание законодательства РФ. 2001.№ 49. Ст.4552..